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Les frontières de l'esprit

Par Gabrielle Rodrigue

La brèche

Ioane Teitiota est un kiribatien, né sur l’atoll de Tarawa, dans l’océan Pacifique [1]. Aux côtés de sa femme et de ses proches, il constate que l’avenir de sa famille est menacé sur sa terre natale, non pas en raison d’une dictature ou de milices armées, mais par le fait des changements climatiques [2]. Plus précisément, le demandeur plaide devant le Tribunal de l’immigration de la Nouvelle-Zélande que sa situation est devenue précaire à Tarawa en raison de la contamination, par l’eau de mer, des terres agricoles et des réserves d’eau douce, due au réchauffement planétaire [3]

Cette raréfaction de l’or bleu, ainsi que des terres cultivables, a créé de nombreuses tensions sociales sur l’atoll. Or, malgré qu’ils en aient dressé un exposé des faits consternants, les tribunaux n’ont pas jugé que la vie de M. Teitiota était menacée, ce qui a mené au rejet de sa demande d’asile et à son expulsion vers Kiribati [4]. En 2015, il conteste la décision et dépose une plainte au Comité des droits de l’homme, en prétendant que la Nouvelle-Zélande a violé son droit à la vie garanti par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques en le renvoyant dans son pays d’origine [5]. Il s’agit du premier cas où un organe des Nations Unies, qui a pour objet l’application des traités relatifs aux droits de l’homme, rend une décision sur une plainte déposée par un individu qui réclame une protection contre les changements climatiques [6].

D’une part, la décision du Comité valide l’appréciation des faits des tribunaux néo-zélandais, ce qui mène de ce fait au rejet de la plainte d’Ioane Teitiota, avec dissidence. D’autre part, l’avis énonce un principe qui, nous le croyons, constitue un premier pas vers la reconnaissance, en droit international, des « réfugiés climatiques » comme garant de la protection inhérente à la Convention relative au statut des réfugiés (ci-après « Convention de 1951 ») [7]. Le Comité énonce que « la dégradation de l’environnement peut porter préjudice au bien-être d’un individu et mener à une violation de son droit à la vie » [8]. Il reconnaît d’autant plus que les changements climatiques occasionnent des dommages tant par des événements soudains que par des processus lents et que ces raisons devaient être analysées par les États lors de leur étude des demandes d’asile [9]

Nous y voyons une brèche qui permettra enfin aux millions de « réfugiés climatiques » la possibilité de plaider les répercussions significatives de la dégradation de leur environnement sur leurs droits, notamment d’avoir accès à de l’eau potable, à des soins de santé et au logement ; enfin, à une multitude de droits fondamentaux pris pour acquis par ceux qui ne les voient pas s’atrophier au fil des saisons [10]. Or, considérant l’étendue et la complexité du phénomène des migrations environnementales, nous sommes en droit de nous demander si une telle fissure est suffisante pour abattre les remparts érigés par le cadre législatif du droit international des réfugiés. 

Effectivement, les États, au fil du temps, ont réussi à se doter d’un système de droit international capable d’articuler des principes universels, ainsi que de dispositions ayant pour but, notamment, l’aide humanitaire, les droits de l’homme, ou encore le droit à un environnement sain, sans toutefois être en mesure de répondre de manière cohérente et unifiée à l’accroissement persistant du nombre de migrants environnementaux transfrontaliers [11]. C’est pourquoi cette décision est qualifiée « d’historique » par de nombreuses organisations internationales, qui attendaient impatiemment l’articulation d’un principe qui viendrait combler le vide législatif auquel se confrontent de nombreux individus à la recherche d’une terre d’accueil [12].  

 

Le cadre législatif relatif aux réfugiés 

Pour être garant de la protection assortie au statut de réfugié, un individu doit notamment remplir les conditions énoncées dans la Convention de 1951 et le Protocole de 1967. Pour ce faire, le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCNUR), créé en 1950 avec le mandat de veiller à l’application de ces instruments juridiques, a publié dès 1979 un Guide de procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la convention de 1951 et du protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés (ci-après « Guide ») [13]. Il s’agit d’un outil qui établit les principes directeurs de l’octroi, en vertu de la Convention de 1951, du statut de réfugié, et qui édicte qu’il appartient à l’État dans lequel la personne demanderesse se trouve d’en établir la procédure, sous réserve des instruments énoncés ci-haut. Ainsi, au sens du Protocole de 1967, un réfugié se définit comme suit : 

 

« Toute personne qui craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays […]  » [14]

 

La difficulté qui ressort de cette définition, lorsqu’on désire l’étendre au cas spécifique des réfugiés climatiques, réside dans le critère de la personne ayant la « crainte fondée d’être persécutée », pour lequel une analyse en deux temps s’impose. D’abord, la crainte est appréciée de manière subjective, soit que la personne possède un état d’esprit qui reflète la peur. Ensuite, la raison sur laquelle cette peur se fonde est analysée objectivement, c’est-à-dire à la lumière des faits pertinents selon chaque cas d’espèce [15]. Combinée avec, par exemple, le droit à la vie protégé par le Pacte, cette notion de « crainte fondée » s’articule mal avec les conséquences qui apparaissent graduellement et qui influencent la vie des individus, par exemple la montée du niveau des eaux, ou encore la désertification [16]. Tel était le cas d’Ioane Teitiota, souvenons-nous, qui fut expulsé vers Kiribati par les tribunaux néo-zélandais en raison du manque de preuve quant au caractère « imminent » du risque de violation du droit à la vie qu’exige le Pacte [17]

 

Nous y voyons une inadéquation entre ce que les textes législatifs prévoient et la réalité de plus en plus virulente des changements climatiques sur les populations humaines. En outre, en ne reconnaissant pas les réfugiés climatiques comme remplissant de manière satisfaisante les critères pour obtenir le statut de réfugié aux yeux des conventions signées et ratifiées par les États, ces derniers n’ont aucune obligation, en ce qui concerne le droit international, à l’endroit de ces groupes vulnérables [18]. Ainsi s’en suivent les perpétuelles violations des droits de l’homme avec impunité en matière de non-refoulement de réfugiés issus d’une sérieuse dégradation de leur environnement [19]

 

Tracer la bonne voie 

 

Outre les failles qui prennent source dans l’édiction-même des conventions internationales relatives aux droits des réfugiés, qu’est-ce qui explique cette inaction collective face au problème croissant des migrants environnementaux, qui risque de toucher l’ensemble des continents ? En effet, certains pays tels la Finlande et la Suède prévoient dans leur droit interne l’octroi d’une protection, similaire à celle offerte aux réfugiés politiques, fondée sur la contrainte de quitter son pays d’origine en raison d’une catastrophe naturelle [20]. Cependant, une problématique alarmante comme celle de la reconnaissance du droit à la protection inhérent aux réfugiés climatiques ne saurait être résolue de façon à respecter les droits humains s’il n’est pas possible pour un État d’être tenu responsable soit de ses actions, soit de ses omissions injustifiées. Une telle subordination à la souveraineté absolue des États ne saurait répondre aux besoins criants des millions de déplacés, d’apatrides, de demandeurs d’asiles et de réfugiés qui ont vu leur vie, graduellement ou subitement, chavirer sous leurs yeux [21]

 

C’est pourquoi certains auteurs y voient l’occasion de réformer le droit international, ce qui nous pousserait à modifier nos propres systèmes politique et économique nationaux, notamment par la redéfinition de la portée du concept d’« État-nation », pierre angulaire du droit international public [22]. Cette proposition se fonde sur le fait que notre monde est plus mobilisé et mondialisé que jamais, et de cette interdépendance mondiale découlent nécessairement des gens qui, ne répondant pas aux critères prédéfinis de la Convention de 1951, du Protocole de 1967 et du Guide de 1979, se retrouvent démunis de toute protection [23]. Du coup, les États sont à leur tour affranchis de toute obligation à l’égard de ces personnes. Nous comprenons alors l’utilité de la restructuration du système international dans son ensemble, mais il nous semble difficile d’appliquer cette idée, aussi souhaitable soit-elle, dans un système où les ramifications doivent être approuvées par ceux qui en sont l’inspiration. 

D’autres y voient l’occasion de modifier les pratiques plus traditionnelles du droit international, c’est-à-dire en adoptant un traité qui énonce des principes universels, afin de favoriser le recours à une multitude d’ententes régionales pour des migrations plus sécuritaires et efficaces entre États. L’auteur Benoit Mayer s’exprime ainsi : 

 

« Une telle approche, collective et différenciée, des mouvements de populations liés aux changements environnementaux, plutôt qu'une approche des mouvements individuels, permettrait en outre d'éviter nombre de questions techniques insurmontables dans une approche individualiste, telle la distinction entre « migrant économique » et « réfugié environnemental », ou entre différents niveaux de contrainte, souvent adressées de manière arbitraire » [24]

 

En somme, l’élément le plus essentiel au terme de la question de la reconnaissance des réfugiés climatiques et des droits qu’ils peuvent réclamer en raison de ce statut demeure la coopération des États et leur volonté à trouver des solutions concrètes [25]. Dans cette lignée, un brin d’espoir est à l’horizon : en 2016, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté à l’unanimité la Déclaration de New-York, la matérialisation de la volonté des États membres à améliorer et renforcer les mécanismes de protection des migrants [26]. Elle décrit le « Cadre d’action global pour les réfugiés », qui a d’ailleurs été appliqué dans plus d’une douzaine de pays, en date de février 2018 [27]

 

Ce dernier est à l’origine du Pacte mondial sur les réfugiés (ci-après « le Pacte »), adopté par l’Assemblée générale en 2018, qui prévoit notamment un partage plus équitable de la charge et de la responsabilité incombant à chaque État qui reçoit ou qui est à l’origine de migrations significatives [28]. Sans toutefois être contraignant, ce Cadre d’action global inspire à croire que l’enjeu migratoire et son corollaire environnemental commencent à être réellement considéré par les États. Il opte d’ailleurs pour une approche régionale, ce qui, à notre avis, ne fera que bénéficier aux populations touchées par les conséquences des changements climatiques par une réponse coordonnée afin de répondre à des besoins ciblés [29]. Le Pacte prévoit en outre l’intégration des réfugiés au sein de leur communauté d’accueil, ce qui se traduit par une stratégie visant à promouvoir l’éducation, la préservation de la culture, ainsi qu’une accessibilité à des ressources locales [30]

 

Enfin, nous pouvons tirer un constat de cette nouvelle attention que suscite la problématique des réfugiés climatiques : le statu quo n’est pas soutenable et on ne peut freiner les mécanismes naturels déjà enclenchés, comme le réchauffement planétaire [31]. Espérons que les nouvelles conventions mises de l’avant par les États et les Nations Unies sauront prioriser les droits fondamentaux des réfugiés et non pas les intérêts politiques et économiques des superpuissances en cette période charnière où l’humanité se voit pressée de tracer la bonne voie. 

Ce n’est ni en pointant les failles du droit international du doigt, ni en applaudissant l’impunité qu’une telle initiative s’opèrera, mais plutôt en exigeant que les États responsables de violation de droits de l’homme rendent des comptes. Dans les hautes sphères de la société internationale, la négociation devra faire place à la coopération et l’empathie devra détrôner la peur de prendre des risques. Il est question de la soutenabilité et de la viabilité d’un système entier ; à quoi bon s’y afférer si nous croyons nos mains liées et notre sort résolu? 

Sources

1) COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME, Constatations adoptées par le Comité au titre de l’article 5 (par. 4) du Protocole facultatif, Doc. N.U. CCPR/C127/D/2728/2016 (23 septembre 2020).

2) Id. 

3) Id. 

4) Id. 

5) NATIONS UNIES, « Demandes d’asile liées au changement climatique : une première pour le Comité des droits de l’homme de l’ONU », Droits de l’homme, 21 janvier 2020, en ligne : < https://news.un.org/fr/story/2020/01/1060291 >.

6) Id. 

7) Convention relative au statut des réfugiés, Doc. N.U. A/RES/2198/XXI, Genève, 28 juillet 1951.

8) COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME, préc., note 1.

9) UNHCR, « La décision du Comité des droits de l’homme des Nations Unies sur le changement climatique est un signal fort, selon le HCR », Actualités, 24 janvier 2020, en ligne : <https://www.unhcr.org/fr/news/briefing/2020/1/5e2b0deaa/decision-comite-droits-lhomme-nations-unies-changement-climatique-signal.html>.

10) ASSEMBLÉE GÉNÉRALE, Rapport annuel du Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme, Doc. N.U. A/HRC/38/21 (23 avril 2018).

11) Pierre-François MERCURE, « À la recherche d'un statut juridique pour les migrants environnementaux transfrontaliers: la problématique de la notion de refugié », Revue de Droit de l'Université de Sherbrooke, vol. 37, no. 1, 2006, en ligne : < https://www.usherbrooke.ca/droit/fileadmin/sites/droit/documents/RDUS/volume_37/37-1-mercure.pdf>. 

12) NATIONS UNIES, préc., note 5.

13) P-F MERCURE, préc., note 11.  

14) Id. 

15) Id. 

16) Id. 

17) COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME, préc., note 1. 

18) ASSEMBLÉE GÉNÉRALE, préc., note 10.

19) P-F MERCURE, préc., note 11.

20) Benoit MAYER, « Pour en finir avec la notion de « réfugiés environnementaux » : Critique d'une approche individualiste et universaliste des déplacements causés par des changements environnementaux », McGill International Journal of Sustainable Development Law and Policy, vol. 7, no. 1, 2011, en ligne : < https://heinonline.org/HOL/P?h=hein.journals/mcgijosd7&i=35 >.  

21) ASSEMBLÉE GÉNÉRALE, préc., note 10.

22) P-F MERCURE, préc., note 11.

23) Id. 

24) B. MAYER, préc., note 19.

25) ASSEMBLÉE GÉNÉRALE, préc., note 10. 

26) UNHCR, « Déclaration de New-York pour les réfugiés et les migrants », Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, 2021, en ligne : < https://www.unhcr.org/fr/declaration-de-new-york-pour-les-refugies-et-les-migrants.html>. 

27) Id. 

28) ASSEMBLÉE GÉNÉRALE, Rapport du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, Doc. N.U A/RES/73/12 (Part II), 17 décembre 2018, en ligne : < https://www.unhcr.org/gcr/GCR_French.pdf >. 

29) Id. 

30) Id. 

31) ASSEMBLÉE GÉNÉRALE, préc., note 10.