Et si le Québec se dotait d'une constitution écrite?

« Le Québec sera distinct à l’intérieur du Canada,

ou alors il le sera à l’extérieur du Canada. »

— Brian Mulroney

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Certaines questions ne peuvent être répondues sans histoire. Celles constitutionnelles en font partie. C’est dans cet esprit que nous aborderons les relations sociohistoriques entre le Québec et le Canada. Nous enchainerons avec les idées qui ont déjà fait surface concernant l’adoption d’une constitution écrite propre au Québec. Puis, nous examinerons globalement ce qu’est une constitution. Intrinsèquement, nous différencierons les pouvoirs constitutionnels d’un État fédéral et d’une entité fédérée. Enfin, avec ces concepts historiques, politiques et juridiques, nous explorerons les options qui s’offrent au Québec en matière constitutionnelle, y compris l’idée d’avoir une constitution écrite pour le Québec.

 

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Les relations sociohistoriques entre le Québec et le Canada

Les années 1960 marquent le début de la Révolution tranquille au Québec. C’est à ce moment que la société québécoise fait un virage à 180 degrés : la place de l’Église est sérieusement remise en question, le prélude de l’émancipation de la femme voit le jour, le nationalisme économique apparait [1]. Ces changements passent, en bonne partie, par la classe politique : Canadiens français deviennent Québécois. L’élection de Jean Lesage et son slogan révélateur « Maîtres chez nous » illustrent bien le tout [2]. En plus de la création d’un ministère de l’Éducation, de la transformation des Shawinigan water and power et Montreal Light Hear and Power de ce monde en société d’État (Hydro-Québec), le Québec tient à affirmer son identité distincte au reste du Canada. Il se montre ferme à l’égard des autres provinces quant au rapatriement de la Constitution du Canada.

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En effet, la pression des plus convaincus contraint le gouvernement québécois à revenir sur sa décision concernant la formule Fulton-Favreau en 1964 [3], et ce, même après des années de négociation et de rencontres interprovinciales avec le fédéral dans le but d’amener la Constitution canadienne sur le territoire et de se doter d’un système pour la modifier. Le Québec ne voulait pas de « rapatriement » tant que le partage des compétences ne serait pas revu avec Ottawa [4]. D’autant plus que la question du maintien du veto des autres provinces était jugée préjudiciable pour le peuple fondateur minoritaire au pays [5]. En 1971, une autre tentative pour trouver une formule de modification pour « rapatrier » la Constitution a lieu : la Charte de Victoria. Même histoire, même conclusion [6]. Aucune troisième option, telle une constitution écrite propre au Québec, ne semble être sur la table. Deux camps s’affrontent, celui des fédéralistes et celui des souverainistes. En 1980 s’en suit le premier référendum sur la sécession du Québec où le « non » l’emporte [7].

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Deux ans plus tard, la Constitution est « rapatriée » au Canada, sans l’accord du Québec qui se rendra alors devant la Cour suprême du Canada. La plus haute instance du pays rejette les prétentions du Québec en rappelant sa décision refusant de reconnaitre un quelconque droit de veto du Québec et en disant que les accords précédents échoués ne pouvaient être une convention constitutionnelle sous prétexte que les acteurs (les autres provinces et le fédéral) n’avaient pas accepté cette convention [8]. Les conditions d’existence d’une convention constitutionnelle n’étaient donc pas toutes réunies [9]. Brian Mulroney, confiant de ramener le Québec dans la grande famille canadienne, entame des pourparlers avec les provinces. Les 11 premiers ministres opinent au départ en faveur d’inclure le Québec dans la Constitution du Canada en reconnaissant son statut distinct : c’est l’Accord du lac Meech. Cet accord ne voit finalement jamais le jour notamment en raison de la réticence des provinces anglophones, dont le Manitoba et Terre-Neuve. Ces provinces trouvaient que l’accord affaiblirait trop le pouvoir fédéral (en prévoyant notamment une nomination alternative entre fédéral et provinces des juges de la Cour suprême), en plus de trop avantager le Québec avec la reconnaissance de son statut distinct [10]. Trois ans s’écoulent et le projet tombe officiellement à l’eau [11]. Avec l’Accord de Charlottetown, aussi soldé d’un échec, le refus d’inclure le Québec dans la Constitution est l’un des facteurs qui mènera à nouveau le Parti québécois au pouvoir où un deuxième référendum sur la souveraineté est proposé à la population en 1995. Le résultat est beaucoup plus serré, mais le camp fédéraliste l’emportera encore [12].

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Par ailleurs, depuis quelques années, les questions constitutionnelles étaient moins d’actualité. Or, récemment, les lois québécoises sur la question identitaire passent des tests constitutionnels. À commencer par la loi 96 qui, en son article 166, a modifié la Loi constitutionnelle de 1867 pour y inclure que les Québécoises et Québécois forment une nation et que le français est la seule langue officielle de la nation [13]. Cette modification de la Constitution canadienne par le Québec a engendré quelques débats entre constitutionnalistes, qui se demandaient si le Québec pouvait agir de la sorte. Apparemment, oui, car, même s’il s’agit de la Constitution canadienne qui est en question, la modification touche seulement le Québec. Cela signifie que la législature québécoise peut agir ainsi en vertu de l’article 45 de la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après « Charte canadienne »)  [14]. La commission scolaire English Montreal conteste toutefois la disposition législative en demandant à la Cour supérieure d’annuler la modification que le Québec a porté à la Constitution canadienne [15]. Encore plus récemment, la Cour d’appel du Québec a reconnu la constitutionnalité de la Loi sur la laïcité de l’État dans presque sa totalité y compris son application dans les commissions scolaires anglophones et la validité de sa clause dérogatoire, clause qui empêche de vérifier s’il y a une violation en vertu de la liberté de religion, entre autres [16]. Avec un appel presque certain en Cour suprême, plus de débats constitutionnels sont-ils à prévoir dans les prochains mois au Québec ? Une constitution québécoise écrite pourrait-elle être rédigée dans un avenir rapproché et, peut-être, ainsi calmer certaines tensions politiques ?

 

 

 

Une constitution écrite pour le Québec : une idée de longue date

En plus de l’idée de certaines ferventes défenseuses et de certains fervents défenseurs de rédiger une constitution écrite propre au Québec, dont Benoît Pelletier [17] et Daniel Turp [18], beaucoup d’autres ont déjà tenté le projet comme le relate d’ailleurs ce dernier dans certains de ses ouvrages. De Joseph-Charles Taché en 1838 [19] à Gérin-Lajoie en 1967 [20], l’idée d’avoir une constitution écrite pour le Québec en est une de longue date. Encore au début des années 2000, plusieurs partis politiques sur la scène provinciale avaient un plan pour mettre sur pied une constitution québécoise dans leurs plateformes électorales respectives [21]. Avant d’aller plus loin, il semble opportun que nous délimitions ce qu’est une constitution.

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Au Canada, la constitution est définie par la Cour suprême du Canada comme étant « l’expression de la volonté du peuple d’être gouverné à certains principes considérés comme fondamentaux et à certaines prescriptions qui restreignent les pouvoirs du corps législatif » [22]. L’article 52 de la Charte canadienne dit d’ailleurs explicitement que la Constitution est la loi suprême du Canada et qu’elle rend inopérante toute autre règle de droit incompatible avec cette dernière [23]. En son article 33, la Charte canadienne prévoit la clause dérogatoire, mieux connue sous le nom de « clause nonobstant » [24]. Elle permet, de pair avec le principe de souveraineté parlementaire, de déroger aux articles 2 et 7 à 15 de la Charte canadienne avant un jugement des tribunaux au nom de la volonté collective [25]. Quelques dernières notions générales de la constitution semblent être à élaborer : le pouvoir constituant et les formes qu’une constitution peut revêtir. Le pouvoir constituant originaire représente le pouvoir initial créant la loi suprême, ses composantes principales et la manière de la modifier par la suite [26]. Souvent, ce pouvoir s’apprécie après la création d’un nouvel État, à la suite d’une révolution, entre autres. C’est notamment le cas de la France [27]. Le pouvoir constituant dérivé est celui qui permet de modifier une constitution déjà existante [28]. Au Canada, c’est la partie V de la Charte canadienne qui encadre le tout [29]. Enfin, le Canada a une constitution à la fois écrite et non écrite. Les deux lois constitutionnelles de 1867 et de 1982 représentent la partie écrite de la Constitution (c’est le sens formel de la Constitution du Canada), tandis que les conventions constitutionnelles et la jurisprudence constitutionnelle, parmi d’autres sources, constituent la partie non écrite [30]. C’est le sens matériel de la Constitution du Canada. Le Québec a, quant à lui, une constitution entièrement non codifiée [31]. Aucun texte ne prétend être la loi suprême du Québec. Cette constitution a une force normative moins élevée que celle du Canada [32].

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Les entités fédérées ayant une constitution

Maintenant que nous avons vu ce qu’était une constitution, analysons le cas des entités fédérées qui en ont une. Cantons, Länders, États, Régions ou Provinces, il est généralement possible pour une entité fédérée d’avoir une constitution [33]. Certains États fédéraux, comme la Suisse en son article 51, prévoient la possibilité pour une entité de créer sa propre constitution [34]. Dans le cas suisse, un référendum est alors présenté à la population [35]. Aux États-Unis, le Xe amendement donne aux États américains le pouvoir résiduel [36]. Chaque État des États-Unis possède d’ailleurs sa propre constitution [37]. Une quasi-infinité de modèles de fédérations existent. Le pouvoir constituant d’une entité fédérée est d’autant plus important lorsque plusieurs sociétés vivent dans un même pays. Ce sont les cas belge et canadien où, en plus de parler de fédéralisme, des constitutionnalistes utilisent la notion de « consociationalisme » [38]. Rien dans la Constitution canadienne ne prévoit qu’il est possible pour une province de créer sa propre loi suprême codifiée [39]. Malgré cette absence de mention dans la Constitution, il semble qu'il soit possible pour les provinces canadiennes de se doter d'une constitution provinciale. C'est le cas de la Colombie-Britannique qui s’est dotée d'une telle loi [40] qui réitère les pouvoirs législatif et exécutif. Or, il n’y a aucun élément dans cette constitution provinciale qui ne se retrouve pas ailleurs. Cette loi n’amène donc rien de nouveau [41].

 

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Les options du Québec

Le Québec, en tant que province, a un certain pouvoir pour modifier la Constitution canadienne ou pour modifier sa propre constitution, y compris pour en faire une formelle et écrite. Les deux choix passent par l’article 45 de la Charte canadienne [42]. Les provinces peuvent modifier leur constitution et cela comprend la possibilité d’y faire un texte formel de nature supralégislative par rapport aux autres lois québécoises [43]. Elle aurait toutefois un statut normatif moindre, la Charte canadienne étant déjà la loi suprême du Canada. Il serait possible de croire que son statut juridique serait similaire à la Charte des droits et libertés de la personne (ci-après « Charte québécoise ») [44]. Cette constitution serait, à l’origine, une loi de la législature québécoise. En conséquence, il faudrait que le législateur québécois mentionne expressément sa volonté de modifier la constitution de sa province en vertu de l’art. 52 (1) de la Charte canadienne, du moment où elle amène du nouveau [45].

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En revanche, le Québec ne pourrait unilatéralement effectuer de multiples modifications, comme celles ayant trait à la charge du souverain (de son représentant) ou à la composition de la Cour suprême, entre autres [46]. Toutefois, en décembre dernier, une motion a été votée à l’unanimité pour abolir la charge de lieutenant-gouverneur, après la nomination de Manon Jeannotte [47]. Cette motion a une force politique qui représente une volonté démocratique, mais juridiquement, elle n’est pas significative en raison de l’article 41 de la Charte canadienne [48]. Ainsi, bien qu’il y ait une volonté démocratique, certaines modifications demeureront impossibles pour le Québec. En outre, la province se verrait obligée d’insérer une clause dérogatoire dans sa constitution, notamment si elle souhaite y inclure la laïcité de l’État dans la même veine que le fait la Loi sur la laïcité de l’État. Sans quoi, ce sera au risque d’avoir une constitution… inconstitutionnelle [49].

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C’est donc à se demander, sur le plan constitutionnel, si le Québec, avec ou sans constitution écrite, pourra réellement être distinct à l’intérieur du Canada un jour ?

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Sources

 

[1] René DUROCHER, « Révolution tranquille », L’Encyclopédie canadienne, 30 juillet 2013, en ligne : <Révolution tranquille | l'Encyclopédie Canadienne (thecanadianencyclopedia.ca)> (consulté le 26 février 2024).

[2] Id.

[3] Gérald-A. BEAUDOIN, La Constitution du Canada : institutions, partage des pouvoirs, droits et libertés, 3e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2004.

[4] Gil RÉMILLARD, « L’histoire du rapatriement », (1984) 25-1 Les Cahiers de droit 15.

[5] Id.

[6] Id.

[7] R. Hudon, « Référendum du Québec – 1980 », L’Encyclopédie canadienne, 27 août 2013, en ligne : <Référendum du Québec (1980) | l'Encyclopédie Canadienne (thecanadianencyclopedia.ca)> (consulté le 28 février 2024).

[8] Renvoi : résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; Renvoi sur l’opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793.

[9] Nicole DUPLÉ, Droit constitutionnel : principes fondamentaux, 7e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2018.

[10] Allan E. BLAKENEY, « La Constitution : vue de l’Ouest », (1991) 14-2 Revue parlementaire canadienne 8; Mary DAWSON, « From the Backroom to the Front Line : Making Constitutional History : Patriation, Meech Lake, and Charlottetown », (2012) 57-4 Revue de droit de McGill 955.

[11] Id.

[12] Gérald L. GALL, « Référendum du Québec – 1995 », L’Encyclopédie canadienne, 21 août 2013, en ligne : <Référendum du Québec (1995) | l'Encyclopédie Canadienne (thecanadianencyclopedia.ca)> (consulté le 29 février 2024).

[13] Loi sur la langue officielle et commune du Québec, le français, L.Q. 2022, c. 14.

[14] Daniel TURP, « La validité de la proposition du Québec de modifier sa '' constitution provinciale '' », Options politiques, 30 juin 2021, en ligne : <https://policyoptions.irpp.org/magazines/june-2021/la-validite-de-la-proposition-du-quebec-de-modifier-sa-constitution-provinciale/#:~:text=Rien%20n'emp%C3%AAche%20le%20Qu%C3%A9bec,ench%C3%A2ssent%20des%20principes%20de%20gouvernement> (consulté le 29 février 2024)

[15] Patrick BELLEROSE, « English-Montreal : la notion de français ''langue commune'' attaquée en cour », Journal de Québec, 1 mars 2024, en ligne : <English-Montreal : la notion de français «langue commune» attaquée en cour | JDQ (journaldequebec.com)> (consulté le 19 mars 2024).

[16] Organisation mondiale Sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, 2024 QCCA 254.

[17] Benoît PELLETIER, « Pour savoir ce que l’on est », La Presse, 25 septembre 2023, en ligne : <https://www.lapresse.ca/dialogue/opinions/2023-09-25/constitution-du-quebec/pour-savoir-ce-que-l-on-est.php> (consulté le 29 février 2024).

[18] Daniel TURP, « Une Constitution du Québec », (2010) 15-1 Lex Electronica 135.

[19] Id.

[20] Alex BOISSONNEAULT et Hugo LAVALLÉE, « Une constitution pour le Québec : une idée qui revient en force », Radio-Canada Info, 28 octobre 2021, en ligne : <https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1835055/quebec-constituion-consultations-lois-nationalisme> (consulté le 29 février 2024).

[21] Id.

[22] Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1992] 1 R.C.S. 212.

[23] Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 constituant l’annexe B de la Canada Act 1982, 1982, c. 11 (R-U).

[24] Id.

[25] Guillaume ROUSSEAU et François CÔTÉ, « A distinctive Quebec Theory and Practice of the Notwithstanding Clause : When Collective Interests Outweigh Individual Rights », (2017) 47-2 Revue générale de droit 343.

[26] Id.

[27] Sylvain MÉTILLE, « La Constitution Européenne : adoption et révision », (2004) 17-1 Revue québécoise de droit international 3.

[28] Id.

[29] Id.

[30] Id.

[31] Henri BRUN, Les institutions démocratiques du Québec et du Canada, Montréal, Wilson & Lafleur, 2013.

[32] Id.

[33] Quentin PEIFFER, « L’autonomie constitutive des entités fédérées », (2017) 2350-2351 Courrier hebdomadaire 5.

[34] Constitution fédérale de la Confédération suisse, RS 101, 1999.

[35] Id.

[36] U.S. CONST. amend. X.

[37] Id.

[38] Dave GUÉNETTE, « Les processus constituants belge et canadien à l’épreuve du consociationalisme et du fédéralisme : avantages et dysfonctionnements », (2016) 50-2 Revue juridique Thémis de l’Université de Montréal 453.

[39] Canada Act 1982, 1982, c. 11 (UK), art. 45.

[40] The constitution Act, R.S.B.C., 1996, c. 66.

[41] Id.

[42] Id.

[43] Jacques YVAN-MORIN, « Pour une nouvelle constitution du Québec », (1985) 30-2 Revue de droit de McGill 171.

[44] Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C-12; Michèle RIVET, « La Charte québécoise des droits et libertés hier, aujourd’hui et demain. Entretien avec Jacques-Yvan Morin », (2015) Revue québécoise de droit international 13.

[45] Id.

[46] Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565.

[47] Patrice BERGERON, « L’Assemblée nationale vote pour abolir la fonction de lieutenant-gouverneur », La Presse, 8 décembre 2023, en ligne : <https://www.lapresse.ca/actualites/politique/2023-12-08/motion-de-quebec-solidaire/l-assemblee-nationale-vote-pour-abolir-la-fonction-de-lieutenant-gouverneur.php> (consulté le 29 février 2024)

[48] Id.

[49] Id.