Le grand retour de la Loi sur les mesures d’urgence

Rédactrice: Andrea Eva Benzo

Le 14 février dernier, Justin Trudeau a marqué l’histoire de la politique canadienne [1]. En réponse au « convoi de la liberté », le premier ministre a invoqué la Loi sur les mesures d’urgence (ci-après « L.m.u. ») pour la première fois depuis son entrée en vigueur en 1988 [2]. De ce fait, bien que la situation d’urgence ait été abrogée au sens de son article 22 neuf jours plus tard, nombreux et nombreuses ignorent la particularité et la puissance de cette loi. Dans cette optique, le présent article traitera de l’historique de la Loi sur les mesures d’urgence, de son objet, du pouvoir des ministres face à la situation de crise nationale, des cas d’urgence nationale, de la responsabilité du gouvernement et des effets de la L.m.u sur nos droits et libertés.

 

 

De la préconfédération à aujourd’hui

De prime abord, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, renommé Loi constitutionnelle de 1867 à la suite de son rapatriement en 1982, a divisé le pouvoir législatif entre deux ordres de gouvernement : le Parlement fédéral et les Parlements provinciaux [3]. De fait, ceci est prévu aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 qui prévoient des champs de compétence exclusifs pour lesquels l’un ou l’autre des paliers de gouvernement a le pouvoir de légiférer [4]. Cependant, conformément à l’article 91, les compétences qui ont échappé à ces énumérations, aussi nommées les pouvoirs résiduaires, tombent sous la compétence du Parlement fédéral en vertu de son pouvoir de « […] faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada […] » [5]. Selon certains juristes, en conférant ce pouvoir, les auteurs et autrice de la confédération se sont assuré.e.s qu’en partie, le Parlement fédéral soit autorisé à protéger les Canadien.ne.s des ennemi.e.s de l’État [6].

 

Dans cet esprit, le Parlement fédéral adopte la Loi sur les mesures de guerre le 22 août 1914, à la suite du début de la Première Guerre mondiale [7]. Cette loi, invoquée au cours des deux guerres mondiales, ainsi que durant la crise d’Octobre de 1970 au Québec conférait au gouvernement canadien des compétences étendues en matière de législation pour le maintien de la sécurité et de l’ordre en temps de guerre, d’invasion ou d’insurrection [8]. Cette loi a cependant été abrogée. En 1988, elle est remplacée par la Loi sur les mesures d’urgence, dont les pouvoirs sont plus limités en raison des controverses engendrées par la Loi sur les mesures de guerre quant aux libertés civiles des personnes au Canada, sujet qui sera traité ultérieurement [9].

 

 

Objet de la Loi sur les mesures d’urgence

La Loi sur les mesures d’urgence est une loi fédérale qui peut être utilisée par le gouvernement canadien dans une situation de crise nationale. Effectivement, elle peut être invoquée afin d’accorder des pouvoirs temporaires, supplémentaires et nécessaires au gouvernement fédéral lorsque les circonstances ne permettent pas à une réglementation ou à une législation existante de remédier à la situation [10]. Par exemple, dans le cas où la L.m.u. s’applique, le gouvernement canadien pourrait réglementer ou interdire les assemblées publiques autres que les activités de défense d’une cause. Elle pourrait également imposer des amendes ou des peines d’emprisonnement en cas de contravention aux mesures déclarées en vertu de l’état d’urgence [11].

 

 

Le moment de la crise nationale

Comme mentionné dans le paragraphe précédent, la L.m.u. peut être invoquée dans une situation de crise nationale. À cet égard, elle contient une définition qui prévoit le niveau de gravité nécessaire pour engendrer son application. En effet, la crise nationale est définie à son article 3 comme suit :

 

3. Pour l’application de la présente loi, une situation de crise nationale résulte d’un concours de circonstances critiques à caractère d’urgence et de nature temporaire, auquel il n’est pas possible de faire face adéquatement sous le régime des lois du Canada et qui, selon le cas :

a) met gravement en danger la vie, la santé ou la sécurité des Canadiens et échappe à la capacité ou aux pouvoirs d’intervention des provinces;

b) menace gravement la capacité du gouvernement du Canada de garantir la souveraineté, la sécurité et l’intégrité territoriale du pays.

 

Le paragraphe introductif prévoit l’exigence selon laquelle il n’est pas  « possible » de remédier à la situation par l’entremise de la législation existante. Le droit actuel n’ayant pas interprété cette disposition, il devient alors pertinent de se référer aux définitions d’un dictionnaire usuel.

 

Selon le dictionnaire Le Petit Robert, le mot « possible » est défini comme suit : « […] dont il est envisageable qu’il soit éventuellement tel » [12]. Dès lors, on peut en comprendre que le Cabinet doit s’assurer qu’aucune loi ou qu’aucun règlement ne puisse faire face à la crise nationale, ou autrement dit, qu’il soit impossible de mitiger les dommages d’une situation d’urgence par l’entremise d’une loi canadienne.

 

Au surplus, le législateur ajoute la notion de faire face « adéquatement » à la situation d’urgence. Ce dernier, n’approfondissant pas la signification du terme « adéquatement », nous pouvons donc nous référer encore une fois au dictionnaire Le Petit Robert qui définit ce terme ainsi : « Exactement proportionné à son objet, adapté à son but » [13]. Cela nous amène donc à croire que le Cabinet, à sa discrétion, doit déterminer si l’état du droit répond de manière proportionnée et adaptée à la situation de crise selon cette exigence [14].

 

Pareillement, les exigences prévues au paragraphe a) de la disposition ne sont pas précisées ailleurs dans la L.m.u. et n’ont jamais, à notre connaissance, fait l’objet d’une interprétation des tribunaux. Il revient donc encore une fois au Cabinet, par l’usage de sa discrétion, d’interpréter les termes « critiques » et « urgent », ainsi que de prescrire le nombre de Canadien.ne.s dont la vie, la santé ou la sécurité doit être en danger et à partir de quel moment le danger est suffisamment « sérieux » [15].

 

 

La notion d’urgence

La L.m.u. prévoit quatre situations d’urgence pouvant être déclarées. Ainsi, les sinistres, l’état d’urgence, l’état de guerre et l’état de crise internationale sont toutes des situations d’urgence au sens de cette loi [16].

 

Le sinistre correspond habituellement

 

« à une situation "comportant le risque de pertes humaines et matérielles, de bouleversements sociaux ou d’une interruption de l’acheminement des denrées, ressources et services essentiels" causés par des désastres/phénomènes naturels, maladies affectant les humains, les animaux ou les végétaux, ou des accidents ou la pollution » [17].

 

L’état d’urgence est une situation de crise causée par des actes ou des menaces graves envers la sécurité du pays, tels que l’espionnage ou le sabotage [18].

 

L’état de guerre fait référence à des conflits armés, dont le Canada ou un.e de ses allié.e.s est partie [19]. Pour sa part, l’état de crise internationale fait généralement référence à des circonstances de « situation de crise à laquelle sont mêlés le Canada et un ou plusieurs autres pays à la suite d’actes d’intimidation ou de coercition ou de l’usage, effectif ou imminent, de force ou de violence grave » [20].

 

Enfin, pendant la durée de cette déclaration, le gouverneur en conseil peut, pour des motifs raisonnables, prendre toutes mesures qu’il croit fondées, par exemple en matière de renvoi hors du Canada de certain.e.s étrangers et étrangères, d’autorisation de dépenses supérieures à la limite fixée par le Parlement ou encore l’habilitation d’un.e ministre à s’acquitter sur le plan international de responsabilités d’urgence désignées [21].

 

Transparence et responsabilité

Considérant le caractère exceptionnel de la L.m.u., le législateur a senti le besoin d’adopter des mesures de protection supplémentaires [22]. De fait, ce dernier a prévu des étapes procédurales de la gestion de crise afin de garantir une surveillance démocratique ainsi que la responsabilité du gouvernement lors de la période d’urgence [23].

 

Premièrement, le gouvernement doit avant tout déclarer officiellement l’état d’urgence, qui prend effet à la date de sa proclamation [24]. Deuxièmement, dans les sept jours de séance, le gouvernement doit déposer une motion à la Chambre des communes demandant la ratification de la déclaration d’urgence en justifiant les raisons pour lesquelles celle-ci a été déclarée [25]. Il doit également présenter un rapport sur les consultations qu’il a eues avec les provinces, compte tenu du fait que bien qu’il s’agisse de son pouvoir en vertu de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, le gouvernement fédéral est tenu de considérer leur avis [26]. Troisièmement, la Chambre de communes et le Sénat doivent voter sur la motion. S’ils votent en défaveur, la déclaration sera révoquée le jour même [27].

 

Au surplus, l’implication du Sénat et de la Chambre de communes ne se limite pas à la simple déclaration d’urgence. Dans l’intention d’assurer une transparence, chaque mesure prise par le gouvernement afin de répondre à la crise est déposée à la Chambre de communes et au Sénat dans les deux jours suivant l’adoption des décrets ou règlements [28]. Ils peuvent, en tout temps, examiner ou révoquer la déclaration ou tout décret et règlement pris en vertu de la L.m.u. Un comité parlementaire mixte de la Chambre des communes et du Sénat est également mis sur pied afin d’examiner ces mesures [29].

 

Finalement, la période d’urgence qui permet au gouvernement d’exercer ces pouvoirs exceptionnels est temporaire. Effectivement, les effets de la déclaration d’urgence cessent après 30 jours [30]. Elle peut toutefois être prolongée, mais dans ce cas, elle devra être confirmée par la Chambre des communes et le Sénat [31]. De plus, une fois la crise terminée et à la suite de la révocation de l’état d’urgence, le gouvernement tient une enquête et dépose un rapport à chacune des chambres du Parlement [32].

 

 

L’incidence des droits et libertés

Lors de la Première Guerre mondiale, la Loi sur les mesures de guerre a donné lieu à plusieurs mesures incompatibles avec les droits et libertés. Entre autres, cette loi a permis au gouvernement fédéral d’imposer une taxe de 500$ aux immigrant.e.s d’origine allemande afin de limiter leur présence dans le pays [33]. Le 25 septembre 1918, elle permet au gouvernement d’interdire la publication de tout document dans une langue « ennemie », notamment les langues allemande et italienne, sans la permission du secrétaire d’État. Elle retire également le droit de vote de toute personne ressortissante de ces pays « ennemis » [34]. De plus, lors de la Seconde Guerre mondiale, elle permet l’arrestation sans procès et l’exil de milliers de citoyen.ne.s d’origine japonaise, résultat d’un long historique de racisme et de discrimination envers ces derniers et dernières [35].  Enfin, lors de la Crise d’octobre de 1970, la Loi sur les mesures de guerre laisse place à des détentions sans motifs et à la suspension de l’habeas corpus, marquant le Québec à tout jamais [36].

 

Heureusement, contrairement à cette loi, la Loi sur les mesures d’urgence ne suspend pas l’application de la Déclaration canadienne des droits ni celle de la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après « Charte ») [37]. Ainsi, en statuant sur des mesures nécessaires pour assurer la sécurité et le bien-être de la société canadienne, le gouvernement ne doit pas perdre de vue la protection des droits individuels qu’offre la Charte.

 

En contrepartie, l’article premier de la Charte permet d’établir un équilibre entre les droits individuels et les intérêts de la société. En vertu de cette disposition, certaines limites aux droits et libertés garantis par la Charte peuvent être justifiées dans une société libre et démocratique. Lorsque cette limite suit une règle de droit, elle a un objectif important et justifiable dans une société libre et démocratique et elle poursuit cet objectif de façon raisonnable et mesurée [38]. Cet article fait en sorte que le gouvernement ne peut adopter des mesures qui iraient à l’encontre des droits et libertés que dans la limite où celles-ci sont raisonnables et proportionnelles face aux risques et dangers auxquels les Canadien.ne.s font face.

 

 

L’application du droit : le convoi de la liberté

À la lumière de ce qui précède, la Loi sur les mesures d’urgence est une loi extraordinaire qui permet à l’État de gérer des crises de nature aberrante. Bien qu'elle accorde au gouvernement des pouvoirs temporaires, supplémentaires et nécessaires pour gérer la situation d’urgence, ceux-ci sont balisés par l'implication continue du Parlement, par son caractère temporaire et par les exigences de la Charte canadienne des droits et libertés qui demeurent applicables en tout temps.

 

Par ailleurs, le « convoi de la liberté 2022 » est la première manifestation d'un mouvement en plein essor fondé par des camionneurs qui, à l'origine, s'opposaient à la vaccination obligatoire à l’endroit de ceux et celles qui doivent traverser la frontière canadienne [39]. Ce mouvement, qui ne regroupait initialement qu'une centaine de personnes, a rapidement dégénéré. À partir du 28 janvier 2022, des milliers de manifestant.e.s se sont regroupé.e.s parmi les camionneurs et camionneuses afin d'exprimer leurs sentiments antigouvernementaux relatifs à la réponse de l’Agence de la santé publique du Canada quant à la gestion de la pandémie de la COVID-19 [40].

 

Sur la trame du mercure glacial et des vrombissements sans fin des camions, les participant.e.s ont employé de nombreuses tactiques agressives qui perturbaient la paix, qui bloquaient le transport de marchandises et médicaments essentiels, qui alimentaient une agitation publique significative et qui ont entraîné des conséquences sur l'économie canadienne [41]. Selon la gouverneure en conseil, cette situation était d'une gravité telle qu'elle constituait une urgence nationale [42].

 

Par la suite, le 14 février 2022, la gouverneure en conseil a ordonné la prise d'une proclamation de la L.m.u. déclarant qu'il y a une nécessité d'adoption de mesures temporaires spéciales pour faire face à cette situation qu’elle qualifiait d'urgence [43]. Ces mesures visaient à aider les autorités provinciales et territoriales à « […] mettre fin aux blocages et à l'occupation ainsi qu'à rétablir l'ordre public, la primauté du droit et la confiance de la population envers les institutions du Canada » et elles ont été choisies avec prudence afin que « […] tout effet possible sur les droits protégés par la Charte canadienne des droits et libertés soit raisonnable et proportionnel aux circonstances » [44].

 

Somme toute, le gouvernement a rapidement jugé que la situation d’urgence était terminée et que l’application de la L.m.u. n’avait plus raison d’être. Il est du moins captivant de s’apercevoir que les mouvements antigouvernementaux actuels puissent animer l’invocation d’une législation qui, découlant de son histoire, existe afin d’assurer la sécurité de la population canadienne face à des ennemi.e.s de l’État ou à des catastrophes naturelles graves. 

 

Dans la même veine, tout récemment, lors d’une audition de la Commission sur l’état d’urgence, l’avocat des organisateurs du convoi affirme que rien ne justifiait d’invoquer la L.m.u. [45]. C’est en vertu de son article 63 que la L.m.u prévoit l’obligation de tenir une commission d’enquête afin d’examiner les circonstances qui ont donné lieu à la déclaration d’urgence et aux mesures pour faire front à la crise [46]. Cette commission, dirigée par le juge Paul Rouleau, a été lancée le 25 avril dernier. En réplique, le procureur du gouvernement estime que les preuves qui seront présentées démontreront que la proclamation de la L.m.u. était nécessaire et raisonnable, compte tenu du harcèlement, du blocage des rues, de l’utilisation de klaxons, et de l’anarchie générale [47]. Quoi qu’il en soit, cette commission risque de modifier la Loi sur les mesures d’urgence; une manœuvre qui fera sans doute couler beaucoup d’encre [48].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SOURCES

1.        AGENCE QMI, « Loi sur les mesures d’urgence : chicane entre les parties sur la création du comité », Le Journal de Québec, 27 février 2022, en ligne : <https://www.journaldequebec.com/2022/02/27/loi-sur-les-mesures-durgence-chicane-entre-les-partis-pour-la-creation-du-comite>.

2.         Loi sur les mesures d’urgence, L.R.C. 1985, c. 22, (4e supp.).

3.         Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (R.-U.).

4.         Id.

5.         Id.

6.     Eric S. BLOCK et Adam GOLDENBERG, Emergency Law in Canada: Commentary & Legislation, Montréal, LexisNexis Canada, 2021, p. 5.

7.    Denis SMITH, « Loi sur les mesures de guerre », L’Encyclopédie canadienne, 25 juillet 2013, en ligne : <https://www.thecanadianencyclopedia.ca/fr/article/loi-sur-les-mesures-de-guerre>.

8.    Wussadie TAMRAT, « Mesures d’urgence – La législation régissant les situations d’urgence au Canada », Gowling WLG, mars 2020, en ligne : <https://unik.caij.qc.ca/recherche#q=%22Loi%20sur%20les%20mesures%20d%27urgence%22&t=unik&sort=relevancy&m=detailed&unikid=ic6b92696-3c63-4edc-8a41-9d343521b1df&bp=selections>.

9.         Id.

10.   MINISTÈRE DE LA JUSTICE, « La Loi sur les mesures d’urgence du Canada », Gouvernement du Canada, 25 février 2022, en ligne : <https://www.canada.ca/fr/ministere-justice/nouvelles/2022/02/la-loi-sur-les-mesures-durgence-du-canada.html>.

11.       Id.

12.      Alain REY et Josette REY-DEBOVE (dir.), Le Petit Robert, Paris, Le Robert, 2022.

13.       Id.

14.       Eric S. BLOCK et Adam GOLDENBERG, préc., note 6, p. 25-28.

15.       Id.

16.       Loi sur les mesures d’urgence, préc., note 2, art. 5, 16, 27 et 37.

17.       Wussadie TAMRAT, préc., note 8.

18.       Id.

19.       Id.

20.       Loi sur les mesures d’urgence, préc., note 2, art. 27.

21.       Id., art. 30

22.     Id., art. 28(2), 57, 58(1), 58(7), 60, 61(1) et 62(1); Loi constitutionnelle de 1867, préc., note 3, art. 91.

23.       Id.

24.       Loi sur les mesures d’urgence, préc., note 2, art. 57.

25.       Id., art. 60.

26.     Loi constitutionnelle de 1867, préc., note 3, art. 91; Loi sur les mesures d’urgence, préc., note 2, art. 58 (1).

27.       Loi sur les mesures d’urgence, préc., note 2, art. 58(7).

28.       Id., art. 61(1).

29.       Id., art. 62(1).

30.       Id., art. 18(2).

31.       Id.

32.       MINISTÈRE DE LA JUSTICE, préc., note 10.

33.       Isabelle LACROIX, « Impositions de la Loi sur les mesures de guerre par le gouvernement canadien », Bilan du siècle, 2021, en ligne : <https://bilan.usherbrooke.ca/bilan/pages/evenements/20203.html>.

34.       Id.

35.    Greg ROBINSON, « Internement de la communauté japonaise au Canada », L’Encyclopédie canadienne, 15 février 2017, en ligne : <https://www.thecanadianencyclopedia.ca/fr/article/internment-of-japanese-canadians>.

36.       Guy BOUTHILLIER, « 16 octobre 1970 : proclamation de la Loi sur les mesures de guerre – les libertés suspendues », Le Devoir, 7 avril 2010, en ligne : <https://www.ledevoir.com/opinion/idees/38346/16-octobre-1970-proclamation-de-la-loi-sur-les-mesures-de-guerre-les-libertes-suspendues>; Louise FERNIER, « Libre opinion - qu’est-il arrivé aux prisonniers d’Octobre 70 », Le Devoir, 22 octobre 2010, en ligne : <https://www.ledevoir.com/opinion/libre-opinion/298482/libre-opinion-qu-est-il-arrive-aux-prisonniers-d-octobre-70>.

37.    Nicole DUPLÉ, Droit constitutionnel : principes fondamentaux, 6e édition, Montréal, Wilson & Lafleur, 2014, p. 439.

38.       R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103.

39.       Andrea LUBECK, « Un mouvement d’extrême droite? Ce qui faut savoir à propos du "convoi de la liberté" en route vers Ottawa », 24 heures, 26 janvier 2022, en ligne : <https://www.24heures.ca/2022/01/26/convoi-de-la-liberte-voici-pourquoi-des-camionneurs-se-rendront-a-ottawa-samedi>.

40.       MINISTÈRE DE LA JUSTICE, « Déclaration d’urgence du 14 février 2022 », Gouvernement du Canada, 18 février 2022, en ligne : <https://www.justice.gc.ca/fra/sjc-csj/section58.html>.

41.       Id.

42.       Id.

43.       Id.

44.       Id.

45.       David FRASER, « Ottawa : début de l’enquête publique sur le recours à la Loi sur les mesures d’urgence », Le Reflet du lac, 13 octobre 2022, en ligne :  <https://www.lerefletdulac.com/nouvelles-nationales/ottawa-debut-de-lenquete-publique-sur-le-recours-a-la-loi-sur-les-mesures-durgence/>.

46.       Loi sur les mesures d’urgence, préc., note 2, art. 63.

47.  James-Patrick CANNON, « Loi sur les mesures d’urgence : le gouvernement fédéral critiqué de toutes parts », Radio-Canada, 13 octobre 2022, en ligne : <https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1924364/commission-etat-urgence-audiences-publiques-debut>.

48.       COMMISSION DU L’ÉTAT D’URGENCE, « Mandat de la Commission », Commission sur l’État d’urgence, octobre 2022, en ligne : < https://commissionsurletatdurgence.ca/à-propos/mandat-de-la-commission/>.