Le droit de grève en péril? Débat sur le projet de loi n° 89

Outil de négociation pour l’un, menace à l’ordre établi pour l’autre : la grève divise. Ces dernières années, la population du Québec a été témoin de nombreux mouvements de grève touchant l’éducation, les services publics et les transports [1]. Qui pourrait oublier la grève générale illimitée du 23 novembre 2023, mobilisant plus de 66 000 enseignants pour revendiquer de meilleures conditions de travail et des salaires plus équitables [2]? Qu’en est-il de la grève des cols bleus de la Ville de Québec de février 2025, qui a perturbé plusieurs services municipaux dans le cadre de revendications salariales importantes? [3]. Ce ne sont là que des exemples, mais voici quelques mentions honorables tirées de la dernière année : la grève de 55 000 employés de Postes Canada, celle des 13 000 professionnels des centres de la petite enfance (ci-après « CPE ») affiliés à la Confédération des syndicats nationaux (ci-après « CSN ») ainsi que la grève générale illimitée des ingénieurs du gouvernement du Québec [4].

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En guise de réponse à ces mouvements sociaux et à leurs impacts sur la population, le gouvernement québécois a déposé, le 19 février 2025, le projet de loi n° 89, soit la Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out [5]. Par ce projet de loi, des modifications importantes seront apportées au Code du travail [6], telles que la limitation du temps des grèves et des lock-out, ainsi que la possibilité pour le gouvernement d’assurer la continuité de certains services essentiels pour éviter un impact disproportionné sur la société, l’économie ou l’environnement [7].

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Dans les prochaines lignes, la mécanique législative du projet de loi n° 89 sera décortiquée en mettant en lumière ses principales dispositions et son impact sur le droit du travail. Ensuite, les arguments juridiques et politiques, tant en faveur qu’à l’encontre de la limitation du droit de grève, seront abordés. Enfin, les défis constitutionnels éventuels eu égard à la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après « Charte ») seront examinés [8].

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Que prévoit le projet de loi n° 89?

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En février dernier, M. Jean Boulet, ministre du Travail du Québec, a présenté le projet de loi n° 89 à l’Assemblée nationale [9]. Ce dernier cible comme objectif principal l’encadrement des grèves et des lock-out susceptibles d’avoir des répercussions importantes sur la population [10]. Ce texte législatif introduit notamment la notion de « services assurant le bien-être de la population », prévoit de nouveaux pouvoirs pour le Tribunal administratif du travail (ci-après « TAT ») et instaure au ministre de la Justice un pouvoir de suspension de grève par arbitrage obligatoire [11].

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Tout d’abord, l’article 4 du projet de loi ajoute au Code du travail une toute nouvelle section, soit le chapitre V.1.1, qui définit la notion de « services assurant le bien-être de la population » comme « les services minimalement requis pour éviter que soit affectée de manière disproportionnée la sécurité sociale, économique ou environnementale de la population, notamment celle des personnes en situation de vulnérabilité » [12]. Cette disposition autorise également le gouvernement à désigner, par décret, une association accréditée et un employeur, afin de permettre au TAT de déterminer plus rapidement si les services qu’ils offrent doivent être maintenus en cas de grève ou de lock-out [13]. À la demande de l’une des parties désignées par le décret, le TAT peut ordonner le maintien de certains services essentiels malgré la grève [14]. Si une telle ordonnance est rendue, les parties disposent de 15 jours pour négocier une entente, laquelle sera soumise au Tribunal pour évaluation [15]. En l’absence d’entente dans les délais prévus ou si celle-ci est jugée insuffisante, le TAT déterminera seul les « services assurant le bien-être de la population » ainsi que leur mise en place [16]. D’un côté, il est pertinent de noter que cette intervention s’inscrit uniquement dans la phase de négociation en cours [17]. De l’autre, le TAT peut décider de suspendre l’exercice du droit de grève ou de lock-out s’il estime que la situation le justifie, notamment en cas de circonstances exceptionnelles [18].

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Ensuite, l’article 5 du projet de loi introduit, à travers le nouveau chapitre V.3.1, un pouvoir spécial conféré au ministre du Travail. Si ce dernier considère qu’un conflit de travail en cours cause ou risque de causer un préjudice grave ou irréparable à la population et qu’une tentative de médiation s’est soldée par un échec, il peut unilatéralement soumettre le différend à l’arbitrage [19]. Ce renvoi entraîne la fin immédiate de la grève ou du lock-out. L’arbitre doit être désigné dans un délai de 10 jours suivant l’avis du ministre, et les conditions de travail des salariés en grève seront alors fixées par une sentence arbitrale, sans possibilité de modification par les parties [20]. Il est important de préciser que cette disposition ne s’applique pas aux secteurs public et parapublic, lesquels sont expressément exclus au nouvel article 111.32.1 du Code du travail [21].

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Toutes les affaires touchant les services essentiels au bien-être de la population devront être traitées en priorité par le TAT [22]. Par ailleurs, le projet de loi, à l’article 6, modifie l’article 146.2 du Code du travail en lui ajoutant des sanctions financières de 1 000 $ à 10 000 $ par jour en cas de non-respect d’une entente ou d’une décision émise par le TAT [23].

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Limiter les droits des travailleurs, préserver ceux de la population  

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« Considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out » : ce sont avec ces mots que le ministre du Travail, Jean Boulet, a défendu le projet de loi n° 89 à l’Assemblée nationale [24]. Dans un contexte marqué par la montée des conflits de travail dans des secteurs jugés sensibles, le gouvernement du Québec cherche à atténuer les conséquences que certaines grèves ou certains lock-out pourraient avoir sur la sécurité sociale, économique ou environnementale, particulièrement sur les personnes vulnérables.

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Pour ce faire, la Coalition Avenir Québec (ci-après « CAQ ») propose une nouvelle notion : les « services assurant le bien-être de la population ». Bien qu’ils ne soient pas classés comme « essentiels » au sens du Code du travail, l’interruption de ces services pourrait avoir un effet important sur la population québécoise. Cette mesure vise notamment les secteurs privés et publics, comme les garderies ou les services municipaux, mais en excluant expressément le secteur de la santé et celui de la fonction publique. Effectivement, ces derniers domaines font déjà l’objet d’un encadrement au sein d’autres régimes juridiques, notamment en vertu de la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic [25].

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Enfin, le gouvernement affirme que le projet de loi n’a pas pour but d’interdire les grèves ou les lock-out, mais de les encadrer [26]. En effet, même après une décision du TAT ordonnant le maintien de certains services, le droit de grève peut continuer à s’exercer, sauf en cas de circonstances exceptionnelles justifiant sa suspension temporaire [27].

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Les syndicats unis : de l’indignation à la révolte 

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« Ce gouvernement est complètement déconnecté de la population. Il recycle ce qu’il y avait de plus détestable de l’Union nationale. C’est un retour à la Grande Noirceur. » — Magali Picard, présidente de la Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec (ci-après « FTQ ») [28].

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Le dépôt du projet de loi n° 89 a suscité de vives réactions au sein des regroupements syndicaux québécois. Tandis que le gouvernement met de l’avant la nécessité de préserver l’accès aux services pour la population, les syndicats expriment leurs inquiétudes quant à leurs répercussions sur le droit de grève et redoutent un déséquilibre dans les rapports de force entre les employeurs et les employés [29].

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Dans son mémoire présenté à la Commission de l’économie et du travail, la Centrale des syndicats du Québec (ci-après « CSQ ») affirme que le projet de loi remet en question « le fragile équilibre qui permet à la fois aux salariés d’exercer leur droit de grève et à l’État de s’assurer du maintien de services essentiels » [30]. Selon la CSQ, l’introduction de la catégorie des « services assurant le bien-être de la population » vient complexifier le cadre actuel en y ajoutant une dimension jugée floue et laissée à la discrétion du gouvernement. Elle s’inquiète particulièrement du pouvoir du gouvernement de désigner, par décret, les syndicats et employeurs visés, ce qui risquerait de politiser l’intervention du TAT [31]. La CSQ exprime également de fortes réserves quant au pouvoir accru de ce dernier, qui pourrait imposer unilatéralement le maintien de services si aucune entente n’est conclue dans un délai de 15 jours [32]. Selon elle, ce mécanisme met une pression excessive sur les syndicats et limite leur marge de manœuvre lors de négociations déjà complexes [33]. Elle souligne que les délais imposés risquent de restreindre la capacité des syndicats à négocier ou à préparer une réponse élaborée, les plaçant ainsi dans une position défavorable où ils pourraient être contraints de céder rapidement sous pression.

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La CSN, dans un communiqué du 26 février 2025, va plus loin en qualifiant le projet de loi de « déclaration de guerre » aux travailleurs [34]. Selon François Enault, vice-président de la CSN, le gouvernement détient déjà les leviers nécessaires pour intervenir en cas de conflit. Il juge que cette nouvelle loi vise essentiellement à « faire plaisir aux patrons » et à déséquilibrer le rapport de force au détriment des syndicats [35]. Le président régional de Mauricie et au Centre-du-Québec, Pascal Bastarache, souligne l’hypocrisie du discours gouvernemental, rappelant que ce sont précisément les travailleurs de première ligne, soit en CPE, en santé ou en éducation, qui s’occupent quotidiennement des personnes vulnérables. Toujours selon M. Bastarache, en mettant l’accent sur les effets des grèves sur les personnes vulnérables, le gouvernement détournerait le débat des véritables causes des difficultés, soit les coupes budgétaires et le sous-financement des services [36].

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L’élément le plus contesté demeure le pouvoir accordé au ministre du Travail d’imposer un arbitrage obligatoire, mettant fin à une grève ou à un lock-out en invoquant un « préjudice grave ou irréparable » [37]. Dans son communiqué du 19 février 2025, la FTQ qualifie ce mécanisme de brimade constitutionnelle [38]. Sa présidente, Magali Picard, affirme que « les contrats de travail sont négociés et entérinés ou rejetés par les travailleurs et travailleuses, ce n’est pas le rôle des gouvernements de baliser la durée des conflits » [39]. Elle souligne que 95 % des conflits se résolvent sans intervention législative et que la grève est un outil essentiel pour corriger les inégalités [40]. La FTQ dénonce également le caractère trompeur de la justification basée sur le bien-être de la population, affirmant qu’il s’agit d’un prétexte politique visant à masquer le bilan social du gouvernement [41]. Elle estime que forcer la fin des conflits affaiblit le levier syndical et réduit le droit de grève à un geste symbolique [42].

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Le projet de loi et la constitution

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Une telle restriction du droit de grève peut-elle être justifiée dans une société libre et démocratique ou constitue-t-elle une atteinte disproportionnée aux droits fondamentaux des travailleurs [43] ? C’est la question centrale posée en lien avec le projet de loi n° 89 [44]. Les nouvelles dispositions doivent être examinées à la lumière de l’article 2d) de la Charte, dont l’interprétation faite par la Cour suprême du Canada reconnaît que la liberté d’association inclut le droit de grève comme moyen essentiel d’une action collective [45].

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Historiquement, la Cour suprême du Canada avait adopté une lecture étroite de la liberté d’association [46]. Dans la célèbre trilogie constitutionnelle de 1987, la Cour refusait de reconnaître le droit de grève et le droit à la négociation collective comme faisant partie de la liberté d’association, les concevant comme des droits strictement individuels, et non collectifs [47]. Ce cadre a toutefois été progressivement démantelé à partir de 2001 dans l’arrêt Dunmore c. Ontario [48]. Dans cette affaire, la Cour a jugé que l’exclusion des travailleurs agricoles du régime de relations de travail portait atteinte de manière substantielle à leur capacité d’exercer leur droit fondamental de s’associer [49]. En 2007, cette ouverture a été confirmée avec l’arrêt Health Services and Support, où la Cour a élargi la portée de l’article 2d) pour y inclure le droit à la négociation collective [50].

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C’est en 2015, dans l’arrêt Saskatchewan Federation of Labour, que la Cour suprême du Canada s’est officiellement prononcée sur la constitutionnalité du droit de grève, reconnaissant qu’il constitue une partie intégrante d’un véritable processus de négociation collective [51]. En d’autres mots, le droit de grève se révèle être un outil indispensable permettant aux travailleurs de faire valoir leurs revendications durant les négociations. D’autant plus, la liberté d’association protège non seulement la formation d’associations, mais aussi leur capacité à agir efficacement. Selon la Cour, elle inclut :

• Le droit constitutif de créer une association;

• le droit déductif de mener des activités associées à d’autres libertés fondamentales;

• le droit téléologique, qui permet aux groupes d’agir collectivement pour équilibrer le pouvoir dans les relations sociales et économiques [52].

Le droit de grève s’inscrit donc dans cette dernière catégorie, et donc en tant que levier d’action collectif. Étant donné que ce droit est protégé depuis 2015 par la Constitution [53], il serait possible que soit contesté le projet de loi n° 89 sur le fondement de l’article 2d) de la Charte [54]. Toutefois, le gouvernement québécois pourrait tenter de justifier cette atteinte en invoquant l’article premier de la Charte, qui permet une restriction des droits fondamentaux, à condition qu’elle soit raisonnable et que ses effets soient proportionnés à l’objectif poursuivi dans une société libre et démocratique [55]. Dans tous les cas, une loi est toujours présumée constitutionnelle jusqu’à un jugement établissant le contraire [56].

 

Un avenir incertain   

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Le projet de loi n° 89 marque un moment important dans l’évolution du droit du travail au Québec. En proposant de nouveaux mécanismes pour encadrer les grèves dans certains « services assurant le bien-être de la population », il redéfinit le rôle de l’État dans les rapports entre employeurs et salariés. D’un côté, le gouvernement affirme vouloir protéger le bien-être de la population en évitant des interruptions de services. De l’autre, plusieurs syndicats soulèvent des préoccupations quant au respect des droits fondamentaux, en particulier celui de recourir à la grève comme outil de négociation.

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Sur le plan juridique, la question est loin d’être simple. Le droit de grève, maintenant reconnu comme protégé par la Constitution, ne peut être restreint que si les mesures sont justifiées, raisonnables et proportionnées. En cas de contestation judiciaire, c’est l’occasion pour les plus grands juristes du pays de se prononcer sur la question et possiblement de marquer un nouveau tournant constitutionnel dans le monde du travail.

 

Au moment d’écrire ces lignes, le projet de loi a franchi l’étape des consultations parlementaires. Son avenir reste incertain. Des modifications sont possibles et des débats, inévitables.

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SOURCES

[1] Pascale DUFOUR, Laurence Bherer et Geneviève Pagé, Le Québec en mouvements : Continuité et renouvellement des pratiques militantes, 4e éd., Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2023.

[2] Claude LESSARD, « La récente grève des enseignants au Québec : le canari dans la mine? », (2024) 95 Revue internationale d’éducation de Sèvres 16; Tommy CHOUINARD et Marie-Eve MORASSE, « Legault implore les enseignants de cesser la grève », La Presse, 1er décembre 2023, en ligne : <https://www.lapresse.ca/actualites/education/2023-12-01/negos-du-secteur-public/legault-implore-les-enseignants-de-cesser-la-greve.php> (consulté le 4 mars 2025).

[3] Lia LÉVESQUE, « Les cols bleus de Laval en grève du 6 au 12 mars », Le Devoir, 4 mars 2025, en ligne : <https://www.ledevoir.com/societe/851197/cols-bleus-laval-greve-6-12-mars> (consulté le 4 mars 2025).

[4] LA PRESSE CANADIENNE, « 55 000 travailleurs de Postes Canada déclenchent une grève », Le Devoir, 15 novembre 2024, en ligne : < https://www.ledevoir.com/economie/823775/55-000-travailleurs-postes-canada-declenchent-greve> (consulté le 21 mars 2025); RADIO-CANADA, « Les 13 000 travailleuses des CPE affiliés à la CSN seront en grève les 18 et 19 mars », Radio-Canada, 28 février 2025, en ligne : <https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/2144125/travailleuses-cpe-csn-greve-18-19-mars> (consulté le 21 mars 2025); Lia LÉVESQUE, « Les ingénieurs du gouvernement déclencheront une grève illimitée le 2 mai », La Presse, 28 mars 2025, en ligne : <https://www.lapresse.ca/actualites/2025-03-28/les-ingenieurs-du-gouvernement-declencheront-une-greve-illimitee-le-2-mai.php> (consulté le 28 mars 2025).

[5] Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, projet de loi n° 89 (adoption du principe – 3 avril 2025), 1re sess., 43e légis. (Qc) (ci-après « projet de loi n° 89 »).

[6] Code du Travail, RLRQ, c. C-27.

[7] Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, préc. note 5.

[8] Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de le Canada Act 1982, 1982, c. 11 (R-U).

[9] Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, préc. note 5.

[10] Id.

[11] Id.

[12] Id., art. 4 al. 111.22.3.

[13] Id., art. 4 al. 111.22.4.

[14] Id., art. 4 al. 111.22.5.

[15] Id., art. 4 al. 111.22.7 et 111.22.8.

[16] Id., art. 4 al. 111.22.9.

[17] Id., art. 4 al. 111.22.6.

[18] Id., art. 4 al. 111.22.11.

[19] Id., art. 5 al. 111.32.2.

[20] Id., art. 5 al. 111.32.3 à 111.32.5.

[21] Id., art. 5 al. 111.32.1.

[22] Id., art. 4 al. 111.22.1.; Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, préc. note 5, art. 3.

[23] Id., art. 6; Code du Travail, RLRQ, c. C-27, art. 146.2.

[24] QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats de l’Assemblée nationale, 1re sess., 43e légis., 19 février 2025, « Présentation de projets de loi - Projet de loi n° 89 », 10 h 6 (M. Boulet).

[25] Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, RLRQ, c. R -8.2.

[26] Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, préc. note 5.

[27] Id., art. 4 al. 111.22.11.

[28] FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS ET TRAVAILLEUSES DU QUÉBEC, « Projet de loi no 89; Un projet de loi inutile qui cache le bilan catastrophique du gouvernement de François Legault », Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec, 19 février 2025, en ligne : <https://ftq.qc.ca/projet-de-loi-no-89-un-projet-de-loi-inutile-qui-cache-le-bilan-catastrophique-du-gouvernement-de-francois-legault/?fbclid=IwZXh0bgNhZW0CMTEAAR1WGQRPr6n_GAi2ortCblOVuzfDbtOE1WRPsotjd9byNz7NfdDT3o8opkA_aem_QOT-YbprSXA5JzvreYJmrQ> (consulté le 21 mars 2025).

[29] Thomas LABERGE, « Des organisations patronales veulent que le projet de loi 89 sur les grèves aille plus loin », Le Devoir, 18 mars 2025, en ligne : <https://www.ledevoir.com/politique/quebec/856618/projet-loi-89-debut-consultations-particulieres-assemblee-nationale-syndicats-patronat> (consulté le 21 mars 2025).

[30] CENTRALE DES SYNDICATS DU QUÉBEC « Projet de loi no 89 : un projet de loi inutile, nuisible et inconstitutionnel », Mémoire présenté au ministère du Travail dans le cadre des consultations sur le projet de loi no 89 – Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, mars 2025, en ligne : <https://www.lacsq.org/wp-content/uploads/2025/03/Memoire-PL-89-Un-projet-de-loi-inutile-nuisible-et-anticonstitutionel.pdf> (consulté le 20 mars 2025).

[31] Id.

[32] Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, préc. note 5, art. 4 al. 111.22.9.

[33] Id.

[34] CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX « Projet de loi 89 – Un projet de loi pour faire plaisir aux patrons », Confédération des syndicats nationaux, 26 février 2025, en ligne : <https://www.csn.qc.ca/actualites/projet-de-loi-89-un-projet-de-loi-pour-faire-plaisir-aux-patrons/> (consulté le 20 mars 2025).

[35] Id.

[36] Id.

[37] Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, préc. note 5, art.. 5 al. 111.32.2.

[38] FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS ET TRAVAILLEUSES DU QUÉBEC, préc., note 26.

[39] Id.

[40] Id.

[41] Id.

[42] Id.

[43] Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de le Canada Act 1982, préc. note 8, art. 1.

[44] Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out, préc. note 5.

[45] Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de le Canada Act 1982, préc. note 8, art. 2d); Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4.

[46] Renvoi relatif au Public Service Employee Relations Act, [1987] R.C.S. 313; AFPC c. Canada, [1987] R.C.S. 424; SDGMR c. Saskatchewan, [1987] R.C.S. 460.

[47] Id.

[48] Dunmore c. Ontario (Procureur général), 2001 CSC 94.

[49] Id.

[50] Health Services and Support – Facilities Subsector Bargaining Assn. c. Colombie-Britannique, 2007 CSC 27.

[51] Saskatchewan Federation of Labour c. Saskatchewan, 2015 CSC 4.

[52] Id.

[53] Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1.

[54] Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de le Canada Act 1982, préc. note 8, art. 2d),

[55] Charte canadienne des droits et libertés, Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de le Canada Act 1982, préc. note 8, art. 1.

[56] Demande fondée sur l’art. 83.28 du Code criminel (Re), 2004 CSC 42, par. 35; Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et immigration), 2007 CSC 9, par. 123.

[57] CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX, En grève!, Montréal, Éditions du Jour, 1963, p. 99.

[58] Isabelle LACROIX, « Déclenchement d’une grève chez Dupuis Frères à Montréal », Bilan Québec, en ligne : <https://perspective.usherbrooke.ca/bilan/quebec/evenements/1051> (consulté le 5 avril 2025).