JOURNAL L'OBITER
L’unilatéralisme constitutionnel : jusqu’où peut-on aller seul?
Rédigé par Benjamin Archambault
Après l’échec de deux tentatives de réforme de la fédération canadienne et de deux référendums sur la souveraineté, le débat constitutionnel au Québec semblait de moins en moins susciter d’intérêt dans la population [1]. Cependant, au cours des dernières années, le Québec a multiplié les initiatives en matière de développement de doctrines constitutionnelles. C’était d’ailleurs l’une des promesses de la Coalition Avenir Québec lors de son élection en 2018 : accroître l’autonomie du Québec au sein de la fédération canadienne, sans attendre le « grand soir » ni l’approbation du gouvernement fédéral. Cette approche est également appelée la « troisième voie ». C’est surtout à travers des gestes constitutionnels unilatéraux que le gouvernement caquiste est venu concrétiser sa vision politique. Mais en quoi consiste l’unilatéralisme, quel bilan doit-on en dresser et quel avenir lui est réservé?
Qu’est-ce que l’unilatéralisme?
Selon le professeur Guillaume Rousseau, la doctrine de l’unilatéralisme constitutionnel peut être définie comme « l’expression de la volonté d’un seul, l’État québécois, visant la création d’effets juridiques, voire constitutionnels, allant dans le sens de l’émancipation de la nation québécoise » [2].
Simon Jolin-Barrette, figure clé de cette doctrine et ministre de la Justice pour la majorité du règne caquiste, la définit comme une « nouvelle ère constitutionnelle » où le Québec « prend désormais tous les moyens à sa disposition pour accroître son autonomie et assurer son développement selon ses propres valeurs et ses priorités » [3].
L’unilatéralisme est donc un outil permettant à un État fédéré comme le Québec d’exercer pleinement les compétences que lui confère la Constitution canadienne (ci-après « Constitution ») et d’accroître son autonomie, sans déclencher de processus de modification constitutionnelle bilatéral ou multilatéral.
Les précédents historiques
Bien que la théorisation de l’unilatéralisme soit récente, il faut remonter à l’époque du règne de l’Union nationale pour y trouver ses premières applications. Alors que l’impôt sur le revenu relevait des États fédérés avant 1942, Ottawa demanda à ceux-ci de lui céder cette compétence le temps de la Seconde Guerre mondiale [4]. Ce qui devait être une mesure temporaire est toutefois devenue permanente, le gouvernement fédéral n’ayant point l’intention de respecter son engagement [5].
C’est pourquoi Maurice Duplessis, premier ministre du Québec de l’époque, annonça la création d’un impôt provincial en 1954, ce qui obligea Ottawa à réduire son impôt fédéral [6]. Ce geste unilatéral, souvent désigné comme le « rapatriement de l’impôt », marquera l’histoire du Québec. Sans accroître directement l’une de ses compétences, ce fut néanmoins une manière concrète pour le Québec de protéger celles-ci contre la centralisation du fédéral.
Un autre exemple marquant est le développement de la doctrine Gérin-Lajoie. Les relations internationales n’étant rattachées à aucun palier gouvernemental dans la Constitution, le gouvernement libéral de Jean Lesage prit l’initiative, en 1965, de signer une entente directement avec la France, sans en informer le gouvernement fédéral [7]. Cette entente, qui portait sur une coopération franco-québécoise en éducation, fut rapidement dénoncée par le gouvernement du premier ministre canadien Lester B. Pearson qui refusait de reconnaître l’entente comme un accord, voire même de reconnaître le pouvoir du Québec d’agir ainsi [8].
Malgré une forte opposition d’Ottawa, le ministre Paul Gérin-Lajoie répliqua, dans un discours prononcé devant les membres du corps consulaire de Montréal, que tout ce qui relève de la compétence du Québec peut également être exercé à l’international, rappelant ainsi que rien dans la Constitution n’indique le contraire [9]. Cette position, articulée par le ministre dans ce discours, fit en sorte que la doctrine Gérin-Lajoie fut nommée en son honneur, doctrine qui est devenue la politique officielle de tous les gouvernements québécois qui ont succédé [10].
Ces précédents historiques démontrent que l’unilatéralisme n’est pas une doctrine récente, mais qu’elle s’inscrit plutôt dans une longue tradition de gestes unilatéraux de la part du Québec. Cependant, son utilisation accrue par le gouvernement au cours des dernières années ainsi que son développement dans le milieu universitaire ont marqué une nouvelle étape.
L’unilatéralisme constitutionnel sous le gouvernement caquiste
L’unilatéralisme sous le règne caquiste est illustré par trois projets de loi : la Loi sur la laïcité de l’État (ci-après « Loi 21 ») [11], la Loi sur la langue officielle et commune du Québec, le français (ci-après « Loi 96 ») [12] et la Loi visant à reconnaître le serment prévu par la Loi sur l’Assemblée nationale comme seul serment obligatoire pour y siéger (ci-après « Loi 4 ») [13].
Tout d’abord, la Loi 21, qui fut adoptée en 2019, avait notamment pour objet d’interdire le port de signes religieux aux employés de l’État en position d’autorité [14]. Alors que la jurisprudence canadienne était favorable aux accommodements religieux depuis l’arrêt de la Cour suprême du Canada Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, le gouvernement du Québec a d’emblée eu recours à la clause de dérogation afin d’éviter que sa loi ne soit contestée devant les tribunaux sur le fondement de certains articles de la Charte canadienne des droits et libertés (ci-après « Charte canadienne ») [15].
Décision qui fit réagir politiquement, l’usage préventif de la clause de dérogation n’a pas tardé à être contesté devant les tribunaux, quelques mois après l’adoption de la Loi 21. C’est en 2021 que le juge Marc-André Blanchard confirme partiellement la validité de la Loi 21, tout en précisant que celle-ci ne peut s’appliquer aux commissions scolaires anglophones [16]. En 2024, la Cour d’appel du Québec vient contredire le juge de première instance sur ce dernier point, mais ajoute que la Loi 21 ne peut s’appliquer aux élus de l’Assemblée nationale, puisque la clause de dérogation ne permet pas de déroger à l’article 3 de la Charte canadienne [17].
L’usage préventif de l’article 33 de la Charte canadienne, dont la validité a jusqu’à présent été confirmée par la Cour d’appel [18], a permis au Québec de se dissocier unilatéralement d’une jurisprudence multiculturaliste afin de privilégier un modèle de laïcité qui lui est propre.
Ensuite, la Loi 96, adoptée en 2022, est venue inscrire dans la Loi constitutionnelle de 1867 (ci-après « LC67 ») que « [l]es Québécoises et les Québécois forment une nation » et que « [l]e français est la seule langue officielle du Québec » [19].
C’est grâce au mécanisme prévu à l’article 45 de la Loi constitutionnelle de 1982 (ci-après « LC82 ») que le gouvernement du Québec a pu procéder unilatéralement à de tels amendements. Certains auteurs estiment toutefois que l’article 43 de la LC82, lequel exige l’accord du gouvernement fédéral, aurait plutôt dû être invoqué, puisque, selon eux, ces modifications ont des répercussions sur l’ensemble de la fédération [20]. Le recours à l’article 45 de la LC82 n’a été contesté qu’à deux reprises, celles-ci ayant perdu leur pertinence à la suite de l’adoption d’une résolution de la Chambre des communes en faveur des amendements unilatéraux de la Loi 96 [21].
En ce qui concerne les effets d’une telle modification, il est encore trop tôt pour dire quels effets elle peut produire, autres que sa valeur symbolique au niveau politique [22]. Ce qui est certain, c’est qu’il s’agit d’une première pour le Québec d’inscrire dans la Constitution des dispositions qui reflètent son identité nationale [23].
Finalement, la Loi 4 a également recours à l’article 45 de la LC82 pour ajouter l’article 128Q à la LC67 [24]. L’article 128Q édicte que l’article 128 de la LC67 ne s’applique pas au Québec, ce qui a pour effet de retirer l’obligation pour les députés élus à l’Assemblée nationale de prêter serment au Roi [25]. Mais le Québec peut-il vraiment utiliser l’article 45 de la LC82 pour apporter une telle modification à la LC67?
D’un côté, le professeur Patrick Taillon de l’Université Laval croit que l’arrêt McAteer permettrait de modifier le libellé de l’article 128 de la LC67 sans modification formelle si le libellé de l’article est reformulé pour remplacer la référence à la monarchie par une référence à l’État ou à l’une de ses institutions [26].
De l’autre, le professeur Mark D. Walters de l’Université Queen’s estime qu’il faut d’abord déterminer si l’article 128 de la LC67 fait partie de la Constitution provinciale et qu’il faut ensuite vérifier si une telle modification relève de la procédure unanime prévue à l’article 41 de la LC82 [27].
Mark D. Walters est plutôt d’avis qu’une interprétation téléologique de l’article 128 de la LC67 mène à la conclusion que cet article ne fait pas partie de la Constitution provinciale, car il concerne une condition fondamentale à l’union de la fédération et concerne plusieurs principes constitutionnels non écrits comme la primauté du droit, le constitutionnalisme et la démocratie [28].
Cependant, si l’article 128 de la LC67 devait relever de la Constitution provinciale, il est d’avis que celui-ci ne concerne pas la procédure de modification unanime prévue à l’article 41 de la LC82, car l’effet pratique de l’obligation de prêter serment ne touche point à la charge du Roi et n’a aucun effet contraignant quant aux autres États fédérés [29].
Cette modification unilatérale en vertu de l’article 45 de la LC82 est donc loin de faire l’unanimité sur le plan juridique, même si elle semble faire consensus sur le plan politique. La constitutionnalité de la Loi 4 est présentement contestée devant la Cour supérieure du Québec et il faudra attendre un jugement de la Cour avant de pouvoir déterminer si le recours à l’article 45 constitue un succès [30].
Quel avenir pour l’unilatéralisme constitutionnel?
Cette doctrine continue d’être développée par les penseurs de la société québécoise. L’exemple actuel le plus marquant est une étude de l’IRAI (L’Institut de recherche sur l’autodétermination des peuples et les indépendances nationales) en collaboration avec l’IRQ (l’Institut de recherche du Québec) sur une possible nationalité québécoise [31].
Tel que mentionné plus tôt, la Loi 96 est venue inscrire dans la LC67 que « [l]es Québécoises et les Québécois forment une nation » [32]. Cependant, dans une perspective juridique, la définition de cette « nation » n’est pas précisée.
L’article 94 de la LC67 exclut le droit civil québécois du mécanisme fédéral d’uniformisation du droit civil, celui-ci étant issu du droit français plutôt que du droit canadien [33]. Cette exclusion fait en sorte que le droit civil québécois hérite de la distinction en droit français entre l’appartenance civile (soit la nationalité) et la sujétion politique (soit le lien politique avec le souverain) [34].
Selon le paragraphe 92(13) de la LC67, les droits civils sont de compétence des États fédérés, faisant en sorte qu’il serait possible pour le Québec de définir ce qu’est cette « nation » directement dans le Code civil du Québec [35].
Ainsi, la citoyenneté canadienne, qui est historiquement basée sur l’allégeance au Souverain, relèverait de la sujétion politique, tandis que la création d’une nationalité québécoise relèverait de l’appartenance civile [36].
Au-delà de définir le vide juridique relié à la définition de la nation québécoise, la création d’une nationalité reliée aux droits civils permettrait au Québec d’y rattacher certaines exigences, par exemple en français, ce qui pourrait faciliter l’intégration des nouveaux arrivants à la société québécoise [37].
Bien qu’il faudrait accorder cette nationalité à tout citoyen canadien habitant sur le territoire québécois, car le Québec ne pourrait être plus exclusif que ce que prévoit la Constitution, rien ne l’empêcherait d’être plus inclusif et de l’attribuer à des personnes qui n’ont pas cette citoyenneté [38], par exemple à des francophones hors Québec [39]. Ceux-ci pourraient bénéficier de certains droits ou avantages qui sont dans la compétence du Québec [40].
Quel bilan doit-on en dresser?
Il est encore beaucoup trop tôt pour dresser un bilan de l’efficacité de la doctrine de l’unilatéralisme. Malgré certains succès historiques et son utilisation pour adopter plusieurs lois au cours des huit dernières années, il faudra attendre plusieurs jugements des tribunaux pour réellement mesurer sa portée au niveau juridique. Cela est d’autant plus vrai que les élections québécoises de 2026 ont profondément changé les orientations du gouvernement : la Coalition Avenir Québec n’a plus aucun élu, le Parti Québécois forme un gouvernement minoritaire et le Parti conservateur du Québec, qui se dit autonomiste, fait son entrée à l’Assemblée nationale du Québec. Il reste à voir si la doctrine de l’unilatéralisme sera un outil que ces partis politiques souhaiteront utiliser.
Bibliographie
[1] Guillaume Rousseau, « Quebec’s Constitutional Unilateralism: In Search of Winning Conditions » dans Dave Guénette, Catherine Mathieu et Félix Mathieu (dir.), From Multilateral Failures to Unilateral Successes?, Montréal & Kingston, Mc-Gill-Queen’s University Press, 2026, p. 110, à la p. 111.
[2] Id., p. 112.
[3] Simon Jolin-Barette, « Une nouvelle ère constitutionnelle doit commencer », Le Devoir, 4 novembre 2025, en ligne : <https://www.ledevoir.com/opinion/idees/930630/nouvelle-ere-constitutionnelle-doit-commencer>.
[4] Frédéric Bastien, « Voici pourquoi Maurice Duplessis nous a fait produire deux rapports d’impôt », Le Journal de Montréal, 31 mars 2023, en ligne : <https://www.journaldemontreal.com/2023/04/01/voici-pourquoi-maurice-duplessis-nous-a-fait-produire-deux-rapports-dimpot>.
[5] Id.
[6] Id.
[7] Samy Mesli, « La signature de l’entente franco-québécoise de coopération en éducation du 27 février 1965 », (2016) hors-série de juin R.Q.D.I. 41, 42.
[8] Id., p. 57.
[9] Id., p. 60.
[10] Id., p. 61.
[11] Loi sur la laïcité de l’État, RLRQ, c. L-0.3.
[12] Loi sur la langue officielle et commune du Québec, le français, L.Q. 2022, c. 14.
[13] Loi visant à reconnaître le serment prévu par la Loi sur l’Assemblée nationale comme seul serment obligatoire pour y siéger, L.Q., c. 30.
[14] Loi sur la laïcité de l’État, RLRQ, c. L-0.3, art. 6.
[15] Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c. 11 (R.U.)] ; Loi sur la laïcité de l’État, RLRQ, c. L-0.3, art. 34.
[16] Hak c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 1466, par. 1003.
[17] Organisation mondiale sikhe du Canada c. Procureur général du Québec, 2024 QCCA 254, par. 614 et 677.
[18] Id.
[19] Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (R.-U.), art. 90Q.1 et 90Q.2.
[20] Émilie Wildz et Emmanuelle Richez, « Bill 96’s Constitutional Unilateralism: A Not So Risky Exercise in Nation Building » dans Dave Guénette, Catherine Mathieu et Félix Mathieu (dir.), From Multilateral Failures to Unilateral Successes?, Montréal & Kingston, Mc-Gill-Queen’s University Press, 2026, p. 27, à la p. 36.
[21] Id., p. 35.
[22] Id., p. 38.
[23] Id., p. 47.
[24] Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (R.-U.), art. 128Q.
[25] G. Rousseau, préc., note 1, p. 29.
[26] Mark D. Walters, « Swearing Allegiance to King Charles in the Salon Bleu (or Not): The Constitutionality of Quebec’s Abolition of the Oath of Allegiance » dans Dave Guénette, Catherine Mathieu et Félix Mathieu (dir.), From Multilateral Failures to Unilateral Successes?, Montréal & Kingston, Mc-Gill-Queen’s University Press, 2026, p. 48, à la p. 56.
[27] Id., p. 49.
[28] Id., p. 59.
[29] Id., p. 59 et 60.
[30] Simon Deschamps, « Fin du serment obligatoire au roi au Québec : un avocat dépose un recours », Radio-Canada, 11 août 2026, en ligne : <https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/2274857/avocat-constitutionaliste-recours-cour-superieure--allegeance-roi>.
[31] Édouard Baraton, De la nationalité québécoise. Droit civil et appartenance commune, IRAI, 25 mai 2026, en ligne : <https://irai.quebec/publications/etude-baraton/>.
[32] Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (R.-U.), art. 90Q.1.
[33] E. Baraton, préc., note 26, p. 96.
[34] Id., p. 22.
[35] Code civil du Québec, RLRQ, c. CCQ-1991 ; Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., c. 3 (R.-U.), par. 92(13).
[36] E. Baraton, préc., note 26, p. 45 et 97.
[37] Id., p. 109.
[38] Id., p. 98.
[39] Id., p. 106.
[40] Id., p. 119.