ALENA: La faim de l'ogre américain
Rédacteur: Marc-Émile Séguin
Le soir du 8 novembre 2016, la planète entière retenait son souffle. Alors que la majorité des sondages prédisait une victoire facile d’Hillary Clinton, l’élection de Donald Trump a eu l’effet d’une douche froide pour de nombreux Américains. Bien que certains justifient la victoire de Donald Trump par le mécontentement de la classe ouvrière américaine à l’égard du gouvernement précédent, il semblerait que la vraie raison ne découle pas uniquement de cette partie de la population. En réaction aux changements flagrants provoqués par la mondialisation, une certaine crainte s’est installée chez nos voisins du Sud. Comme l’affirme Diana Mutz, professeure de science politique à l'Université de Pennsylvanie, la victoire de Trump serait justifiée par le fait que certains « Américains ont en effet le sentiment que les échanges commerciaux ne se faisaient plus à l’avantage de leur pays; ils croient que les États-Unis sont en passe de perdre leur statut de pôle économique de la planète » (1). Nul doute alors que les promesses économiques protectionnistes de Trump, promesses qui s’apparentent à celles de Reagan, ont pu incarner la solution chez de nombreux Américains. Parmi ces promesses, notons celle de retirer les États-Unis de l’Accord de libre-échange nord-américain (ci-après l’« ALENA ») (2) au motif que cet accord « désavantage » les travailleurs américains; le Canada, tout comme le Mexique, devrait-il alors adopter une position alarmiste face à cette promesse de Trump?
Un accord multilatéral
Signé par Brian Mulroney, premier ministre du Canada, par George H. W. Bush, président des États-Unis ainsi que par Carlos Salinas, président du Mexique, l’ALENA a donné naissance à la plus grande zone de libre-échange au monde (3).
Entré en vigueur le 1er janvier 1994, l’Accord compte plusieurs objectifs dont la plupart ont pour but de faciliter les échanges commerciaux et d’assurer une coopération efficace entre les trois pays (4). Il est important de noter que l’ALENA n’est pas un accord régi par une autorité centrale qui décide globalement pour les trois pays. Ainsi, chaque pays est libre de négocier à sa façon avec ses deux partenaires. On parle alors ici d’un accord multilatéral, liant plus de deux pays. Par exemple, l’article 302(3) de l’Accord prévoit l’élimination des droits de douane le plus rapidement possible entre les parties. Le Canada a aboli les droits de douane des « marchandises admissibles » (soit les marchandises définies dans l’Accord) avec les États-Unis le 1er janvier 1998. Avec le Mexique, en raison de certains différends, le Canada ne l’a fait que dix ans plus tard, soit en 2008.
Le gouvernement du Canada a récemment confirmé les bienfaits de l’ALENA. En plus de stimuler l’économie des trois partenaires, les entreprises des pays ont augmenté leur production de marchandises à la suite de la mise en œuvre de l’Accord. Comme l’a affirmé Ottawa en 2016 : « [L]a valeur du commerce trilatéral de marchandises, tel que mesurée par les importations totales de chacun des pays à partir de ses deux autres partenaires de l’ALENA, s’élevait à plus de 1 000 milliards $US – soit plus du triple depuis 1993 » (5). De plus, les investissements entre les États-Unis et le Canada se chiffrent parmi les plus élevés du monde à 866,4 milliards de dollars canadiens (6). Il est donc clair que l’objectif d’augmenter les échanges entre les trois pays a été atteint.
Les arguments de Trump : de la poudre aux yeux?
Dans un contexte de concurrence du marché asiatique et des avancées technologiques, certains reprochent à l’Accord d’avoir « mal vieilli ». Le président Trump partage cette opinion, affirmant qu’il s’agit du « pire accord commercial jamais conclu » (7). Le président des États-Unis critique l’ALENA pour deux grandes raisons : selon lui, l’accord serait d’abord responsable des nombreuses pertes d’emploi dans le secteur manufacturier américain, mais aussi de l’augmentation du déficit commercial américain avec le Mexique, qui est passé de 1,6 milliard de dollars américains de surplus en faveur des États-Unis en 1994 à un surplus actuel de 60 milliards de dollars américains en faveur du Mexique (8). S’agit-il de justifications valables?
Selon le président américain, c’est l’ALENA qui est responsable en grande partie des changements opérés dans le secteur manufacturier. Les entreprises se sont vues contraintes d’engager une main-d’œuvre plus qualifiée et d’augmenter leur productivité. Beaucoup d’usines américaines sont déménagées au Mexique, notamment à cause du faible coût de la main-d’œuvre, donnant lieu, du même coup, à une perte d’emplois aux États-Unis. Aussi, de l’avis de Trump, les principaux secteurs visés seraient ceux du textile et de l’automobile. Or, nous savons que ces deux secteurs économiques se portaient déjà très mal aux États-Unis bien avant l’entrée en vigueur de l’ALENA (9).
Les échanges commerciaux entre les États-Unis et le Mexique sont bel et bien passés de 1,6 milliard de dollars de surplus en faveur des États-Unis à 60 milliards de dollars en faveur du Mexique. Par contre, l’accord a drastiquement augmenté les échanges entre les trois pays, faisant passer leur valeur commerciale de 85 milliards de dollars en 1993 à 532 milliards de dollars en 2015 (10). Bien que Trump menace de modifier les modalités des échanges commerciaux avec le Mexique, l’accord de l’ALENA a tout de même fait en sorte que « les exportations américaines vers le Mexique aient également explosé, passant de 43 milliards à 236 milliards » (11).
La volonté de Trump
Enclenché au printemps 2017, le processus de renégociation de l’ALENA a pour but d’actualiser l’Accord. La création d’un nouveau chapitre sur « l’économie numérique » (12) pourrait possiblement voir le jour. L’administration Trump souhaite profiter des modifications de l’ALENA pour poursuivre les mesures protectionnistes entamées depuis son investiture. Robert Lighthizer, représentant au Commerce chez nos voisins du Sud, a déclaré vouloir « réduire le déficit commercial des États-Unis » (13). Le président Trump veut ainsi éliminer des barrières non tarifaires afin que les entreprises américaines aient un meilleur accès au secteur manufacturier, au secteur agricole et à celui des services, tous liés aux marchés du Canada et du Mexique.
Pour parvenir à ses fins, le président américain n’hésite pas à utiliser le poids économique américain pour faire pression sur le Canada et sur le Mexique dans le cadre de la renégociation. D’ailleurs, par suite des menaces sur l’industrie laitière et notamment sur ce qui touche au principe de gestion de l’offre, principe qui limite les importations laitières au Canada, les relations entre les gouvernements canadiens et américains font l’objet de nombreux contentieux : « À l’automne, c’est le constructeur américain Boeing qui a obtenu de son gouvernement d’imposer des taxes de 300 % sur les avions du manufacturier canadien Bombardier vendus aux États-Unis »(14). S’agit-il d’un mode de pression pour précipiter les concessions dans la renégociation de l’ALENA?
Le récent retrait des États-Unis de l’Accord de Paris sur le climat a démontré que Donald Trump n’avait pas peur d’agir. Pour le Canada et le Mexique, ce geste suggère qu’il pourrait en être ainsi avec l’ALENA. Il est évident que la menace de retrait de cet Accord du président américain est un chantage dans le processus de négociations. Toutefois, le Mexique et le Canada prennent cette menace au sérieux et avec raison. On ne rigole pas avec l’homme qui dirige le pays le plus puissant de la planète.
Se préparer au pire
Et si les Américains se retiraient réellement de l’ALENA, qu’arriverait-il? D’abord, ce retrait ne se ferait pas immédiatement. En vertu de son article 2205 (15), un pays qui se retire de l’Accord se doit de demander un préavis de six mois. Compte tenu des relations parfois tendues entre le Mexique et les États-Unis, il est possible que le Mexique se retire de la table des négociations. Le Canada, lui, pourrait quand même décider d’y demeurer. Pour ce qui a trait aux échanges commerciaux entre les trois pays, il est toutefois difficile d’imaginer les répercussions qui pourraient résulter du retrait des États-Unis. D’ailleurs, « ni les élus américains ni l'exécutif à la Maison-Blanche n'ont réclamé d'étude d'impact sur un éventuel retrait de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), même si le président Donald Trump brandit périodiquement cette menace » (16).
Des avocats se sont également prononcés sur la question. En octobre dernier, un débat a d’ailleurs eu lieu à l’Université Duke, en Caroline du Nord, à savoir s’il était possible pour le président américain de se retirer unilatéralement de l’Accord. L’article deux de la Constitution américaine stipule que le président serait en droit de se retirer de l’ALENA, puisque l’article lui confère le pouvoir des affaires internationales (17). Cependant, Curtis A. Bradley, professeur de droit et de politique publique à l’Université Duke, affirme que « pendant les 100 dernières années, les présidents ont agi au nom des États-Unis pour décider s’ils se retiraient des traités… Nous ne le faisons pas souvent, faut-il rappeler. C’est un événement rare, [mais] le Congrès ne s’y est [presque] jamais opposé » (18). Bradley croit d’ailleurs que la décision ne pourrait se prendre sans l’accord du Congrès. Son raisonnement repose sur l’article premier de la Constitution américaine, qui donne plutôt le pouvoir du commerce au Congrès (19). Puisque l’ALENA est bel et bien un accord de commerce, le président Trump ne pourrait se retirer de celui-ci aussi facilement qu’il l’a fait avec l’Accord de Paris. Cet article permettrait au Congrès d’étudier la question du retrait de l’ALENA en adoptant une loi. Il pourrait également mettre de la pression sur le président américain dans le but de poursuivre les négociations.
Au Québec, nous devons également nous préparer au pire. La ministre de l’Économie, de la Science et de l’Innovation du Québec, Dominique Anglade, a récemment déclaré qu’« il y a bien des choses qui ont changé et il y a peut-être aussi des opportunités qu’il va falloir qu’on regarde d’un côté comme de l’autre » (20). Une renégociation de l’ALENA pourrait ouvrir les portes de nouveaux marchés, mais il demeure essentiel de protéger certains éléments importants, comme celui de la gestion de l’offre et des quotas. Ainsi, c’est avec beaucoup de précautions que l’on suit au Québec les négociations entre les trois pays. Bien que l’enjeu demeure bien réel, le fait d’imaginer le pire permettrait de mettre en place des mesures en vue de rendre les conséquences du retrait des États-Unis moins lourdes pour le Québec. Mieux vaut prévenir que guérir, comme le dit le dicton.
Après les récentes déclarations du président américain, il semble que les discussions sur la renégociation soient beaucoup moins tendues. Le président Trump a faim, mais beaucoup moins qu’avant. La pression du Congrès américain sur son président ainsi que la ténacité du Mexique et du Canada dans la poursuite des négociations semblent tempérer la situation pour l’instant. Le Mexique prévoit d’ailleurs poursuivre les pourparlers en février.
Sources
1 DUVAL, Alexandre. « Les « vraies » raisons de l’élection de Donald Trump », publié le 19 février 2017, Radio-Canada : ˂http://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1017591/raisons-election-donald-trump-analyse-mythes˃, (consulté le 16 janvier 2018).
2 LA PRESSE CANADIENNE, « Renégociation de l'ALENA : Trump menace de quitter les pourparlers », publié le 27 août 2017, La Presse canadienne, en ligne : ˂http://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1052587/renegociation-alena-canada-mexique-intransigeants-donald-trump-etats-unis-accord-twitter˃, (consulté le 18 janvier 2018).
3 GOUVERNEMENT DU CANADA, « L'Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA) - Faits saillants », Gouvernement du Canada, en ligne : ˂http://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords-commerciaux/agr-acc/nafta-alena/fta-ale/facts.aspx?lang=fra˃, (consulté le 18 janvier 2018).
4 Accord de libre-échange nord-américain, Can. /Mex./É-U., 1er janvier 1994, [1994] R.T. Can., art. 102, [ALENA].
5 GOUVERNEMENT DU CANADA, préc., note 3.
6 Id.
7 Donald TRUMP, « L’ALENA serait « le pire accord jamais conclu », selon Trump », publié le 28 août 2017, Le Devoir, en ligne : ˂http://www.ledevoir.com/economie/506678/l-alena-le-pire-accord-jamais-fait-pour-donald-trump˃, (consulté le 18 janvier 2018).
8 GRAFF, Valentin. « L’Aléna, ce traité que Trump veut renégocier », publié le 16 août 2017, France 24, en ligne : ˂http://www.france24.com/fr/20170816-alena-explication-accord-libre-echange-amerique-canada-mexique-trump-negociation˃, (consulté le 16 janvier 2018).
9 CRANE, David. « Pacte de l’automobile entre le Canada et les États-Unis », publié le 2 juin 2006, encyclopédie canadienne, en ligne :
˂https://www.encyclopediecanadienne.ca/fr/article/accord-canado-americain-sur-les-produits-de-lindustrie-automobile/˃, (consulté le 18 janvier 2016).
10 LAUER, Stéphane. « Qu’est-ce que l’Aléna que Donald Trump veut renégocier ? », publié le 27 janvier 2017, Le Monde, en ligne :
˂http://www.lemonde.fr/economie-mondiale/article/2017/01/27/qu-est-ce-que-l-alena-que-donald-trump-veut-renegocier_5070398_1656941.html˃, (consulté le 19 janvier 2016).
11 Id.
12 RADIO-CANADA AVEC LA PRESSE CANADIENNE. « Les États-Unis dévoilent leurs objectifs pour renégocier l'ALENA », publié le 17 juillet 2017, Radio-Canada, en ligne : ˂http://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1045678/renegociation-alena-donald-trump-intentions˃, (consulté le 18 janvier 2018).
13 RETTINO-PARAZELLI, Karl. « Les États-Unis dévoilent leurs objectifs pour la renégociation de l’ALENA », publié le 18 juillet 2017, Le Devoir, en ligne : ˂http://www.ledevoir.com/economie/actualites-economiques/503634/alena-les-etats-unis-devoilent-leurs-objectifs˃, (consulté le 17 janvier 2018).
14 LA TRIBUNE. « ALENA: le Canada prêt à un retrait américain », publié le 10 janvier 2018, la Tribune : ˂https://www.latribune.ca/actualites/monde/alena-le-canada-pret-a-un-retrait-americain-479bcc70cb48a119c60bba191415f735˃, (consulté le 20 janvier 2018).
15 Accord de libre-échange nord-américain, préc., note 4, art. 2205.
16 LA PRESSE CANADIENNE, « Washington n'a pas évalué les impacts d'un retrait de l'ALENA », publié le 20 octobre 2017, La Presse canadienne, en ligne : ˂http://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1052587/renegociation-alena-canada-mexique-intransigeants-donald-trump-etats-unis-accord-twitter˃, (consulté le 21 janvier 2018).
17 U.S. CONST. ART. 2.
18 PANETTA, Alexander. « Des avocats se prononcent à savoir si Trump peut abroger l’ALENA seul
», publié le 12 novembre 2017, Le Devoir, en ligne : ˂http://www.ledevoir.com/international/etats-unis/512831/des-avocats-se-prononcent-a-savoir-si-trump-peut-abroger-l-alena-seul˃, (consulté le 21 janvier 2018).
19 U.S. CONST. ART. 1.
20 Dominique ANGLADE. « Renégociation de l'ALENA : peu de gains en vue pour le Québec, selon Anglade », publié le 23 janvier 2017, Radio-Canada, en ligne : ˂http://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1012615/quebec-alena-renegociation-alena-libre-echange-etats-unis-donald-trump-president-dominique-anglade˃, (consulté le 21 janvier 2018).
Discours du président américain au Nevada